财政部：地方政府不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入

内容导航：

财政部：地方政府不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入

土地出让收入如何征缴和使用？

土地出让金管理进一步改革 需与地方债风险化解改革措施配套

土地拍卖规则巨变，土地财政落幕？

一、财政部：地方政府不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入

（文/张志峰）近日，财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》(财预〔2022〕126号)。

《通知》要求，重点关注超标准列支“三公”经费和培训费等、违规发放津贴补贴或职工福利、年底突击花钱、违规兴建政府性楼堂馆所等问题。同时，加强对属地虚增财政收入的监测，发现一起、处理一起、问责一起。

《通知》强调：坚决取消无实质内容的因公出国（境）等活动，压缩公务接待数量和费用预算，严控公务用车购置和运行维护支出；

严禁事业单位用钱大手大脚、铺张浪费等行为；

要依法依规组织财政收入，持续整治违规收费行为，坚决防止收过头税，杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派，不增加市场主体负担。

值得一提的是，对于土地出让方面，《通知》特别指出，严禁通过举债储备土地,不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入,不得巧立名目虚增财政收入,弥补财政收入缺口。

同策研究院研究总监宋红卫向观察者网分析称，土地出让金属于地方政府基金性收入，属于财政收入的范畴，属于专款专用，不能用来发工资，但是可以用于城市基础设施建设，保障房建设、棚户区改造等。

该政策的出台对于规范地方政府托底拿地的行为有一定的影响，在一定程度上减轻了地方国企拿地的压力。

预计该政策出台之后，拿地企业将以全国性央企以及各地深耕的中小优质民企为主。

宋红卫认为，该政策在短期内可能会导致部分城市的土地市场降温，直接表现为土地出让规模的下降，土地流拍率的上升，但从长期来看，有利于土地市场的健康发展，体现了土地市场市场化调节以及督促地方政府更大力度的因城施策，保障城市房地产市场平稳健康发展。

不过，在58安居客研究院院长张波看来，不少地方性平台实际并不具备房地产开发能力，后续土地可能会面临重新出让或者收回，这才产生“虚增土地出让收入”。但该规定并非把国企拿地的口子堵上，而是对“虚增”现象进行规范，换言之正常的地方性国企拿地开发并不受影响。预计规范之后，部分城市土地出让的节奏会进一步放慢，楼市政策放松的动力会进一步增强。

《通知》全文详见第2页

财政部关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知 财预〔2022〕126号

各中央预算单位，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局：

坚持党政机关过紧日子是党中央、国务院的明确要求，是建设高效廉洁政府的重要内容，也是缓解当前财政收支矛盾的客观需要。近年来，各地区各部门严格落实过紧日子要求，不断优化财政支出结构，大力压缩一般性支出，取得明显成效。但是，仍有个别地区或部门未严格控制一般性支出，出现“三公”经费不降反增、年底突击花钱等问题。为进一步加强“三公”经费管理，严控一般性支出，现就有关事项通知如下：

一、加强预算编制源头管理。

建立健全“三公”经费和一般性支出审核机制，加强有关支出必要性、合理性审核，坚决取消无实质内容的因公出国（境）等活动，压缩公务接待数量和费用预算，严控公务用车购置和运行维护支出。2023年中央部门“三公”经费财政拨款预算继续按照“只减不增”安排，地方财政也要按此原则从严从紧安排“三公”经费。各单位要落实非财政拨款经费管理主体责任，严格控制非财政拨款安排“三公”经费和一般性支出，确保“三公”经费和一般性支出保持在合理水平。严禁事业单位用钱大手大脚、铺张浪费等行为。

二、硬化预算执行刚性约束。

全面加强预算执行管理，硬化实化预算约束机制，严格执行人大批准的预算，强化预算指标管理，不得无预算、超预算安排支出。严格执行会议费、培训费、差旅费标准，严禁超标准、超范围列支。严控预算调剂事项，不得年底突击花钱。部门所属单位如需增加“三公”经费预算，原则上通过内部调剂解决。严格按预算开支一般性支出，不得报销与公务活动无关的费用，对应由本单位履行职责的工作事项不得通过政府购买服务方式变相增加编外人员预算。

三、强化“三公”经费执行监控。

财政部依托预算管理一体化系统监控地区、部门“三公”经费预算执行。地方财政部门要充分利用一体化建设成果，将“三公”经费管理规则嵌入一体化系统，建立执行监控机制，防范无预算、超预算列支“三公”经费等问题。各地区要完善数据报送机制，按要求及时上传数据、提高数据质量，保障数据的真实性、准确性和完整性。

四、加大“三公”经费公开力度。

按照“公开为常态、不公开为例外”原则，依法依规公开“三公”经费预决算信息，接受社会和公众的监督。完善“三公”经费公开规则，持续扩大“三公”经费公开范围、细化公开内容，对落实过紧日子要求压减支出、“三公”经费增减变化原因等予以重点说明，推动部门所属单位按要求公开预决算和“三公”经费情况，进一步增强“三公”经费预决算透明度。

五、做深做细过紧日子情况评估。

中央部门要继续按季度评估本部门落实过紧日子情况，从制度建设情况、一般性支出情况、“三公”经费情况、支出标准建设及执行情况等方面进行全面评估，财政部门要将评估结果与相关单位预算安排挂钩。地方财政部门要加强过紧日子评估制度建设，强化本地区部门和单位过紧日子情况评估和结果运用，及时发现问题、堵塞漏洞、改进管理。

六、加快支出标准体系建设。

发挥支出标准体系在预算管理中的长期性、稳定性和基础性作用，逐步建立涵盖财政重点支出领域、主要共性项目和重大延续性项目的支出标准体系。结合经济社会发展、物价变动、财力变化等因素，合理确定公务支出标准，提高支出范围和标准的科学化、规范化水平。及时跟踪了解公务支出标准的实施情况，确保公务支出各项制度在执行中不打折扣。

七、做实全过程预算绩效管理。

按照建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系要求，完善预算绩效管理制度体系，加快推进配套制度和实施细则建设。进一步完善绩效管理链条，做实事前绩效评估，严格绩效目标管理，加强绩效运行监控，提升绩效评价质效。有序推进部门和单位整体支出绩效评价，推动提升部门和单位管理效率和履职效能。硬化绩效结果与预算安排、改进管理、政策调整挂钩机制，强化绩效管理激励约束，大力削减低效无效资金。

八、防止虚增财政收入与严控一般性支出一体推进。

地方各级财政部门在坚持严控一般性支出，厉行节约、勤俭办一切事情同时，要依法依规组织财政收入，持续整治违规收费行为，坚决防止收过头税，杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派，不增加市场主体负担。坚决落实党中央、国务院确定的各项减税退税降费政策，确保应减尽减、应退尽退，依法打击各种偷税、漏税、骗补等行为。严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。进一步规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。

九、强化监督检查和问责机制。

各级财政部门要加强“三公”经费全流程管理，加强预算编制、指标管理、预算执行等各环节监督，抓好审计问题整改，对发现的违规违纪问题及时移送纪检监察机关。各部门各单位要健全“三公”经费内部管理办法，强化内部预算、财务、资产等方面的监督检查。财政部各地监管局要加强属地中央预算单位“三公”经费预算执行情况的日常监管，重点关注超标准列支“三公”经费和培训费等、违规发放津贴补贴或职工福利、年底突击花钱、违规兴建政府性楼堂馆所等问题。同时，加强对属地虚增财政收入的监测，发现一起、处理一起、问责一起。

各地区各部门要切实增强“四个意识”、做到“两个维护”，牢固树立艰苦奋斗、勤俭节约思想，毫不动摇坚持政府过紧日子，持之以恒做好“三公”经费和一般性支出管理，以“时时放心不下”的责任感不断完善制度机制，提升管理效能，促进财政预算管理水平不断迈上新台阶。

财 政 部

2022年9月24日

本文系观察者网独家稿件，未经授权，不得转载。

一、土地出让收入如何征缴和使用？

国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，由四部分收入组成：一是招标、拍卖、挂牌和协议出让土地使用权取得的土地出让收入；二是改变原有土地用途补缴的土地出让收入；三是划拨土地取得的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等补偿性收入；四是以出租土地等方式取得的土地收入。

根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）和财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综〔2009〕74号），土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。从2007年1月1日起，土地出让收入全额纳入地方国库，支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。

市县国土资源管理部门与土地受让人在土地出让合同中依法约定的分期缴纳全部土地出让价款的期限原则上不超过1年。经当地土地出让协调决策机构集体认定，特殊项目可以约定在两年内全部缴清。首次缴纳比例不得低于全部土地出让价款的50%。土地租赁合同约定的当期应缴土地价款（租金）应当一次全部缴清，不得分期缴纳。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。

土地出让收入主要用于以下14项支出：征地和拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民社会保障、保持被征地农民原有生活水平补贴、土地出让业务费、破产或改制企业职工安置费用、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提农业土地开发资金、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出（2007年国务院文件规定，按照不低于土地出让收益的10%计提，专项用于廉租住房保障开支，2009年以后使用范围又扩展到公共租赁住房建设和城市棚户区改造支出）、农村基础设施建设支出（包括农村饮水、教育等基础设施建设项目）、城市建设、教育资金（2010年10月，国务院常务会议原则同意从土地出让收益中计提10%的教育资金）和农田水利建设（《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）规定，从土地出让收益中提10%用于农田水利建设）。

《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综〔2009〕74号）要求，市县财政、国土资源管理部门在编制土地出让支出预算时，要确保足额支付征地和拆迁补偿支出、补助被征地农民社会保障支出，重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重；要严格按照规定将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金，根据城市廉租住房保障工作进展情况及时核拨所需资金。

二、土地出让金管理进一步改革 需与地方债风险化解改革措施配套

近日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。

一石激起千层浪，市场对其中的土地使用权出让收入（以下简称土地出让金）征收方式的改变最关注，有人甚至认为此举将结束土地财政的历史，截断地方财政与土地之间的利益链条，从而改变房地产市场运行的逻辑。

笔者认为，土地出让金征收方式的改变，短期内没有改变房地产市场的运行逻辑，无需过度解读，但从中长期看，土地出让金管理的规范化为进一步改革提供了基础条件。

可减少地方不合规行为

实际上，此项改革措施的出台并不突兀，早在十九届三中全会就已经审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，该《方案》作出由税务部门“承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”的部署。

2018年7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》。其中就已经提到：按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。

笔者认为，有人之所以出现过度解读此项政策，很大程度上是因为疫情之后我国部分城市房价出现了新一轮上涨的原因。在房价上涨的背景下，把中央出台的所有与房地产有关的政策都解读为遏制房价，5月中旬关于房地产税的讨论与此次土地出让金征收方式改变衍生的议论都属于此类现象。

此次土地出让金征收方式的变化，没有改变地方政府支配土地收入的局面，土地出让收入依然划归政府基金收入，使用权依然是地方政府。土地出让金征收方式的改变可以提高该项收入的透明度，使之更加规范。当土地出让金管理日益透明、规范之后，为规范地方政府的负债行为提供了基础，可以有效减少地方政府的不合规行为。

纵观最近十余年的历史可以清晰看出中央对土地出让金管理的政策导向。2007年以前，土地出让收入一直是纳入预算外“专户管理”。

2007年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，试行“收支两条线”。

2009年，财政部发布《关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见》，政府性基金预算正式接受人大审批。

2010年，财政部出台《政府性基金管理暂行办法》，强化土地出让收支各环节管理，土地出让收支受到进一步监督约束。

2015年，新《预算法》将政府性基金预算正式纳入我国政府预算体系，预算外运行成为历史。

2016年，国土资源部、财政部印发《关于新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算后加强土地整治工作保障的通知》，将新增建设用地土地有偿使用费转列为一般公共预算。

从这一系列关于土地出让金管理的规定可以看出，土地出让金的管理一直朝着“规范化、透明化”的方向迈进。

稳步推进土地出让金改革

在各种解读土地出让金征收方式改变对房地产市场影响的观点中，都认为土地财政是推动我国房价上涨的主要因素，这是不容忽视的实事。要改变房价只涨不跌的怪圈，必须改变地方财政对土地收入的高度依赖。但要截断地方政府与土地之间的利益关系不仅涉及利益的调整，还涉及金融的稳定，牵一发而动全身。要改革当前土地财政与土地金融的现状，应该遵循“积极、稳妥”的原则，否则欲速则不达。

在笔者看来，中央已经按照“积极、稳妥”的原则在谋划土地出让金改革问题。2020年，国务院发布《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，该文件明确规定“当年土地出让收益用于农业农村的资金占比，逐步达到50%以上”。此举不仅可以弱化土地财政，还可以缩小城乡差距，优化我国的经济结构。这是充分考虑到风险与收益之后土地出让金改革的最优解。

土地出让金管理的进一步改革，需要与地方债务风险的化解及其他改革措施的配套，短期内还不具备这些条件。

三、土地拍卖规则巨变，土地财政落幕？

“15%土拍溢价率红线之后，争抢地王的事情将成为历史。在控制‘面包’价格这么久后，终于要全面控制‘面粉’价格了。”在地产行业工作多年的张红感叹。
2021年8月29日，深圳市发布的2021年第二批住宅用地集中出让公告宣布，地块溢价率上限统一由45%调整为15%，达到溢价率上限后即摇号。
此前，8月26日广州公共资源交易中心也宣布，集中出让48宗住宅用地使用权，挂牌地价最高溢价率不超15%，地价最高的海珠江泰路地块更将溢价率限死在9%。同一天，杭州市发布的第二批住宅用地集中出让公告也明确，一般地块溢价率上限调整为15%，“竞品质”试点地块的溢价率上限由10%调整为5%等。
据悉，天津、青岛、成都、合肥等地也陆续发布第二批集中供地详情，新一轮供地制度正在形成，整个土地市场将迎来全新洗牌。
有消息透露，自然资源部在2021年8月曾召开闭门会议，明确二批次核心城市土地出让政策调整，规定单宗住宅用地溢价率不得超15%，且不得通过提高起拍价方式调整溢价率。
15%溢价率红线之后，房价会降吗？土地财政又将走向何方？
土拍往事与疯狂溢价
1987年底，全国第一宗土地拍卖在深圳举行。这是大陆第一次以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权，这也是中国土拍的开始，更是中国三十余载房地产市场化的开始。
多年后，著名地产人王石在自传中这样评价1987年末的这场拍卖会：中国房地产发展的最基本基石就是由此奠定的。这一槌，打破了我国土地使用制度的历史，直接促成了宪法的修改，堪称中国房地产开天辟地的“一拍”。
值得注意的是，当时全面参考的对象是香港。
在此前的1986年12月，一份名为《深圳市房地产改革赴港考察报告》被送到深圳市领导的案头。
这份报告全面介绍了香港的土拍制度，报告写道：“香港政府把全港土地收归政府，在全面规划和初步开发基础上，采取高地价政策，通过政策和公开拍卖的形式，为香港政府获取巨额收入。香港政府通过供应和拍卖经过规划的土地，有效地控制了整个城市建设，控制了基建规模，刺激并带动了金融、股市和香港整体经济的发展。”
也是在1986年，《中华人民共和国土地管理法》颁布，当年8月国家土地管理局正式成立。关于土地使用权有偿转让，国家土地管理局在1987年11月正式向国务院提交了试点报告，并公布了包括深圳、上海、天津、广州、厦门等试点城市。
第一个实行政策的是特区深圳。在第一拍之前，深圳方面早已观摩并熟悉香港的土地拍卖。彼时，准备拍卖的编号为H409—4的地块，紧靠深圳水库，面积8588平方米，规划为住宅用地，使用年限50年。
在第一拍竞拍现场，除了44家竞拍企业代表，还有来自全国17个城市的市长。
整个拍卖过程持续了17分钟，深圳第一拍以超出底价300多万元，525万元的总价成交，平均地价为611元/平方米。
从此，土拍模式迅速在全国各地推广。之后，国内不少城市的土拍市场，土拍高溢价率现象屡见不鲜。2010年，合肥E1002地块溢价率高达325%。2016年，经过56轮报价，杭州萧山23号地块溢价率达到323%；25号地块溢价率更达到325%。
直到2021年，高溢价地块仍屡见不鲜。2021年4月，广东佛山，在“激战”111轮后，华润置地最终以总价64.5亿元，溢价率106%，夺下陈村地块。
“面粉”与“面包”
在如火如荼的大基建时代，土拍政策让处于高速发展的中国城市受益。此后三十余载，土地收入成为不少城市建设经费的主要来源。
2020年，全国国有土地使用权出让收入8.4万亿元，同比增长15.9%。当年，全国卖地收入超过1000亿的城市达14个。这其中不少城市对于卖地收入的依赖度超过100%。2019年，中国最主要的50个城市卖地收入高达4.16万亿元，是税收收入的120%，12个城市的土地财政依赖度超过了100%。土地收入堪称地方政府重要的财政支柱。
中国人民大学经济学院院长刘守英曾对媒体表示，急剧膨胀的土地财政帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。同时，这些卖地收入支撑了中国几百个城市的基础设施建设，有力地推动了中国经济发展和城市化、工业化进程。
近年来，在城市建设方面深受赞誉的新一线城市杭州，2020年卖地收入高达2574亿，土地财政依赖度高达122.96%。仅2020年6月，杭州住宅用地土拍平均溢价率高达21.37%。
然而，“面粉”价格往往决定着“面包”定价。
比如，2014年龙光地产以2.5万元/平方米楼面价拍得深圳龙华一宗地，远高于当时周围的房价水平。此后，招商、华侨城、金茂等开发商也纷纷进入龙华，所拍土地楼面价大多远高于当时周边住宅。此后，龙华房价持续上涨。
直到2021年，高溢价土地仍然是不少城市地产市场的“强心针”。
2016年10月，佛山开始实施限购区土拍限价。但2020年4月，佛山又开始大范围取消了土拍限价。
2020年佛山出让110宗经营性用地，共计收入1243.83 亿元，同比大增70.01%。
据统计，2021年1～3月佛山合计网签成交321.35万平方米商品住宅，同比增长94.8%，累计网签套数达28660套，同比增长93%，一季度成交总额高达563.55亿元，刷新近5年历史新高，且同比大涨122.6%。
土地财政的终局？
房价上涨、土地财政依赖，似乎到了非解决不可的时刻。
有消息透露，自然资源部在2021年8月曾召开闭门会议，明确要求二批次核心城市土地出让政策调整，规定单宗住宅用地溢价率不得超过15%，且不得通过提高起拍价方式调整溢价率。
易居研究院首席研究员严跃进对中国新闻周刊表示，深圳等城市的相关政策，进一步体现了地产限价政策继续从紧从严的导向。过去全国不少城市有各类限价政策，但是深圳等城市显然不满足既有的限价政策，在既有基础上进一步调低限价的价格线，目的在于进一步促进价格的稳定。
不少分析称，除了抑制房价过快上涨，15%的土地溢价率，也在倒逼地方政府逐步走出对土地财政的严重依赖。
广东住房政策研究院首席分析师李宇嘉对中国新闻周刊表示，多年以来，国内很多城市依靠盖新房扩张城市的边界，这个过程已经趋于结束。很多城市在国土空间规划实施以后，建设用地的规模将得到控制，“在这种情况下，城市发展想靠新增低成本供地去卖房，是不可持续的”。
早在2018年，时任中国城市规划设计研究院院长杨保军就表示，城市的迅猛扩张是一个“非常态”，中国城市大规模扩张的“高潮”已经过去，未来城市的更新将是“常态”。
刘守英也对媒体表示，随着城市化速度下降以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断暴露，土地作为经济增长发动机的功能将不再继续，新一轮的土地管理制度应契合中国经济发展阶段的转化。
2021年6月，国家财政部、自然资源部、税务总局、中国人民银行联合发布通知，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入等4项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。
这是在土拍设溢价率红线之外，今年事关土地财政的另一则重磅消息。土地财政的终局，或许已经到来。