石泉公益检察联络员制度成长记

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石泉公益检察联络员制度成长记

最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释

陕西省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定

检察公益诉讼是指什么

一、石泉公益检察联络员制度成长记

公益检察联络员制度诞生

为进一步加强公益诉讼检察工作，引导、鼓励社会公众积极提供公益诉讼线索和参与公益诉讼宣传，拓展公益诉讼案件线索，2019年石泉县人民检察院建立了公益检察联络员制度。

公益检察联络员聘用

2020年4月，石泉县人民检察院举行首批公益检察联络员聘任暨培训会，为特邀的县人大代表、县政协委员和热心公益的社会人士颁发了公益检察联络员证书。

公益检察联络员培训

石泉县人民检察院对首批聘用的24名公益检察联络员进行公益诉讼业务知识培训。

积极为互动提供线索

公益检察联络员制度建立以来，联络员与检察机关密切配合，积极互动，提供公益诉讼案件线索。

发出检察建议

石泉县人民检察院对符合立案标准的案件线索，及时立案后进行深入调查，并向相关行政单位发出诉前检察建议。

参与检察建议宣告和案件公开听证

在提供案件线索的同时，公益检察联络员还列席参加石泉县人民检察院公益诉讼案件公开听证和检察建议宣告，提升了社会监督行政机关履行检察建议的力度，增强了检察建议刚性。

公开听证

公开宣告

获得高度认可

2020年6月，市人大内司委主任艾明甫一行在安康市人民检察院副检察长孙自清、石泉县人大副主任方隆菊的陪同下深入石泉县人民检察院开展公益诉讼检察工作视察调研，听取了公益诉讼检察工作汇报，对公益检察联络员制度给予肯定。

来源：石泉县人民检察院

一、最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释

一、一般规定第一条　为正确适用《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》关于人民检察院提起公益诉讼制度的规定，结合审判、检察工作实际，制定本解释。第二条　人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益，督促适格主体依法行使公益诉权，促进依法行政、严格执法。第三条　人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件，应当遵守宪法法律规定，遵循诉讼制度的原则，遵循审判权、检察权运行规律。第四条　人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。第五条　市(分、州)人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。

　　基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。第六条　人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。第七条　人民法院审理人民检察院提起的第一审公益诉讼案件，可以适用人民陪审制。第八条　人民法院开庭审理人民检察院提起的公益诉讼案件，应当在开庭三日前向人民检察院送达出庭通知书。

　　人民检察院应当派员出庭，并应当自收到人民法院出庭通知书之日起三日内向人民法院提交派员出庭通知书。派员出庭通知书应当写明出庭人员的姓名、法律职务以及出庭履行的具体职责。第九条　出庭检察人员履行以下职责:

　　(一)宣读公益诉讼起诉书；

　　(二)对人民检察院调查收集的证据予以出示和说明，对相关证据进行质证；

　　(三)参加法庭调查，进行辩论并发表意见；

　　(四)依法从事其他诉讼活动。第十条　人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起上诉。第十一条　人民法院审理第二审案件，由提起公益诉讼的人民检察院派员出庭，上一级人民检察院也可以派员参加。第十二条　人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应当移送执行。二、民事公益诉讼第十三条　人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。

　　公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。第十四条　人民检察院提起民事公益诉讼应当提交下列材料:

　　(一)民事公益诉讼起诉书，并按照被告人数提出副本；

　　(二)被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料；

　　(三)检察机关已经履行公告程序的证明材料。第十五条　人民检察院依据民事诉讼法第五十五条第二款的规定提起民事公益诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项及本解释规定的起诉条件的，人民法院应当登记立案。第十六条　人民检察院提起的民事公益诉讼案件中，被告以反诉方式提出诉讼请求的，人民法院不予受理。第十七条　人民法院受理人民检察院提起的民事公益诉讼案件后，应当在立案之日起五日内将起诉书副本送达被告。

　　人民检察院已履行诉前公告程序的，人民法院立案后不再进行公告。第十八条　人民法院认为人民检察院提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。第十九条　民事公益诉讼案件审理过程中，人民检察院诉讼请求全部实现而撤回起诉的，人民法院应予准许。第二十条　人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。

　　人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。三、行政公益诉讼第二十一条　人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。

　　行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。

　　行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

二、陕西省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定

一、检察公益诉讼工作应当坚持党的领导，贯彻落实党中央关于建立检察机关提起公益诉讼制度的重大决策部署和省委《关于进一步支持检察机关提起公益诉讼工作的意见》，严格依照法定权限和程序开展。全省各级国家机关、企事业单位、社会组织和公民，应当支持配合检察公益诉讼工作。二、检察机关应当聚焦党和国家工作大局，按照省委工作部署，紧紧围绕生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护等领域的公益诉讼案件，依法履行检察公益诉讼职责。三、检察机关应当积极稳妥拓展公益诉讼案件范围。结合我省实际，加强秦岭生态环境保护、黄河流域生态环境保护、汾渭平原大气污染防治以及人民群众关注的切身利益等领域公益诉讼。将防灾减灾和应急救援，公共卫生安全，历史文化古迹和文物保护，危化品管理，个人信息安全，英烈纪念设施，野生动物保护等领域侵害国家利益和社会公共利益的案件纳入公益诉讼。四、检察机关应当充分运用检察建议、提起诉讼、支持起诉、督促起诉等方式开展公益诉讼工作。五、检察机关应当加强公益诉讼案件线索的发现和收集，鼓励社会公众向检察机关举报公益诉讼案件线索。对有关行政机关违法行使职权或者不作为可能损害国家利益和社会公共利益的，应当立案调查。六、检察机关办理公益诉讼案件，应当遵照法律规定的方式调查收集证据，核实有关情况。有关单位和个人应当配合检察机关调查核实，不得以任何理由拒绝、推诿或者阻挠、妨碍。

　　对拒绝、推诿或者阻挠、妨碍检察机关调查核实的有关单位和个人，按照下列方式依法作出处理：以限制人身自由、聚众围攻、抢夺破坏调查设备等暴力、威胁或者其他方式干扰、阻碍调查的，检察机关可以采取法律规定的处置措施予以处置；需要公安机关配合的，公安机关应当及时依法处理；相关单位和个人拒不配合或者拒不提供证据的，检察机关可视行为性质和程度约谈相关单位负责人，建议更换承办人或者予以责任追究，对约谈后仍不配合的，建议有关机关对其主要负责人或相关人员予以处理。七、检察机关应当充分发挥检察建议的作用，规范检察建议的办理流程、跟进监督、诉讼衔接等程序，确保检察建议有效实施。八、对经过检察机关督促，行政机关仍未依法履行职责，国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态或者有重大危险的，检察机关应当依法提起行政公益诉讼。

　　对有关损害国家利益或者社会公共利益的行为，法律规定的机关或者有关组织不提起民事公益诉讼的，检察机关可以向人民法院提起诉讼。有法律规定的机关或者有关组织提起民事公益诉讼的，检察机关可以支持起诉。

　　检察机关对损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事诉讼时，可以依法向人民法院提起刑事附带民事公益诉讼。九、检察机关应当与有关行政机关建立环境公益诉讼与生态环境损害赔偿衔接机制，督促有关行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼。检察机关督促行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的，行政机关应当启动生态环境损害赔偿程序。

　　支持县级以上人民政府建立检察公益诉讼赔偿金管理机制。十、人民法院对公益诉讼案件，应当依法及时审理，对检察机关提出的财产保全、证据保全申请应当依法采取保全措施；对食品药品安全领域的民事公益诉讼案件，应当按照有关法律法规规定，执行惩罚性赔偿。

　　人民法院审理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件，应当在司法裁判中对检察机关提出的补植复绿、土地复垦、增殖放流、替代性修复等诉讼请求予以明确。十一、司法行政部门，应当加强涉及公益诉讼领域的司法鉴定机构建设，规范鉴定项目和收费标准。十二、检察机关在公益诉讼工作中，应当加强与监察机关、公安机关的工作衔接，建立有关案件线索双向移送及办案协作机制。

　　检察机关应当加强与行政机关的协作配合，建立重大情况通报、案件线索移送机制。各级行政机关应当依法向人民检察院开放相关行政执法信息和数据库，实现信息共享。

　　检察机关应当加强与审判机关的沟通协调，建立案件管辖、情况通报、指导督促等机制，保障公益诉讼案件的依法办理。十三、各级人民代表大会及其常务委员会应当依法监督和支持检察机关开展公益诉讼工作，对公益诉讼工作中的重大问题、重大事项或重要情况要监督有关部门依法办理。人民检察院应当定期向同级人大常委会报告开展公益诉讼工作的情况。

三、检察公益诉讼是指什么

如何认识检察机关在公益诉讼中的地位
　　按照党的十八届四中全会“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的部署，自2015年7月十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定,授权最高检在北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市开展为期二年的提起公益诉讼试点以来,试点地区检察机关充分发挥法律监督职能作用,牢牢抓住公益这个核心,严格把握试点案件范围,试点工作进展顺利。经过一年多的试点,检察机关提起公益诉讼制度的优越性逐步显现，弥补了提起行政公益诉讼主体的缺位,强化了对国家和社会公共利益的保护，调动了其他适格主体的积极性,增进了公益保护的社会参与，等等。但是，实践中也面临一些困难，比如地方检察机关在人、财、物未独立于地方的条件下，起诉地方政府部门和企业，有时会存在一定的利益冲突，实际操作不容易；有的对此项改革部署的认识，往往局限于部门工作或者部门法的思维方式等。
　　检察机关在公益诉讼中的主体定位
　　目前，在试点阶段，检察机关是以“公益诉讼人”的身份提起公益诉讼。将来，检察机关或许应该以“公诉人”的身份提起“民事公诉”或者“行政公诉”，才更能适应司法实践需要，理由主要有以下三个方面：
　　第一，公益诉讼是指公民、社会组织和国家机关为维护国家利益和社会公共利益而提起的诉讼。检察机关为维护国家利益和社会公共利益而提起的诉讼统称为“公诉”，包括刑事公诉、行政公诉和民事公诉。而“公益诉讼人”身份不具有特定性，难以把检察机关与公民、社会组织区别开来，也不足以体现检察机关在公益诉讼中的特殊地位及其职责。在刑事诉讼中，检察机关为维护国家利益和社会公共利益提起的诉讼称为“公诉”，在法庭上支持公诉的是“公诉人”，在民事诉讼和行政诉讼中也应当如此，因为在三大诉讼中检察机关的诉讼目的是一致的，即维护国家利益和社会公共利益。
　　第二，“公诉人”既可以代表国家利益，也可以代表社会公共利益。从检察制度发展的历史来看，在封建社会末期检察官是代表国王的，资产阶级革命成功以后检察官是代表国家的。自从德国民法典确立私权不得损害公共利益的原则后，检察机关在民事诉讼中就有了一席之地，在特定案件中代表公共利益提起或者支持起诉。这里的“公共利益”包括社会公共利益和国家利益。无论在大陆法系还是在英美法系国家，检察机关和检察官都有一个共同的身份，那就是代表国家利益和社会公共利益。从理论上说，国家利益和社会公共利益的划分本身就是相对的，并不是绝对的。社会公共利益中有国家利益，国家利益中也有社会公共利益，只是侧重点不同而已。
　　第三，以“公诉人”身份确定检察机关在民事公诉和行政公诉中的地位和职责可以避免许多理论分歧。目前，对民事公诉和行政公诉的理论基础还要加强研究。检察机关在民事公诉和行政公诉中的公诉人地位，既来自私法，也来自公法。在公法和私法两个领域，检察机关和国家职能介入的方式和强度是不同的。在私法领域，以当事人意思自治为主，以国家职能为补充。只有在权利自由处分受阻或者私力救济不能的情况下，才需要国家救济，包括司法救济。因此，在私法领域，以自诉为主，以公诉为补充，调解是主要的纠纷解决方式。而在公法领域，就是以国家职能为主，以意思自治为补充；以公诉为主，以自诉为补充；调解、和解只限于公权的自由裁量权范围之内和正义实现方式的最优化。目前，我国在行政诉讼中有限地承认调解，在刑事诉讼中也规定了当事人和解。可见，公诉与自诉在三大诉讼中只是所占地位不同而已，不论在哪种诉讼程序中，公诉还是要按照公诉的特点和规律进行程序设计，不能因为在民事诉讼或者行政诉讼中就可以不承认公诉的特点和规律。
　　检察机关是特殊诉讼主体
　　检察机关在民事公诉和行政公诉中都是特殊原告。首先，既然检察机关提起公益诉讼，它属于原告的范畴。如果不承认检察机关是原告，在诉权理论和诉讼结构上，就难以定位，所有的诉讼权和程序都难以安排。因此，检察机关是原告，这是一个十分重要的理论前提。其次，要充分认识到，检察机关作为提起公益诉讼的主体，它是一个特殊的原告，有很多特殊性，包括权力设置和程序安排等不同于普通的原告。其特殊性可以从两个层次来认识：一是检察机关既是国家的法律监督机关，又是国家的司法机关。检察官的行为，包括起诉、出庭支持起诉都是职务行为。二是检察机关起诉和支持起诉都是为了维护国家利益和社会公共利益，维护国家法治统一和司法公正。这两个层次的特征都可以通过“公诉人”身份来体现，以“公诉人”身份界定检察机关的原告身份，体现检察机关原告身份的特殊性。
　　程序设置上的几个问题
　　在公益诉讼的程序设置上，应当关注以下几个问题：
　　关于举证责任问题。检察机关对所有提起诉讼的行为都负有一定的举证责任，但责任的大小取决于案件的类型和诉讼的阶段。检察机关在公益诉讼中的举证责任要从两个方面来界定：第一，所有的起诉都要承担一定的证明责任，有些是全部的证明责任，有些是部分的证明责任。第二，对于举证责任倒置的案件，检察机关在起诉阶段只承担初步的举证责任。换句话说，举证责任主要是由案件的类型来决定，而不是由起诉人的主体身份来决定。
　　关于出庭检察官是否要出具检察长授权委托书的问题。探讨这个问题，要考虑检察制度和检察权运行的特点。首先，检察官的出庭行为都是职务行为，而不是普通当事人的委托代理行为。这是由其身份的特殊性决定的。其次，世界各国的检察制度都承认检察一体原则。也就是说，检察官之间、上下级检察机关之间在履行职务上是可以替代的。在诉讼过程中，如果检察院认为有必要，可以更换检察官。因此，出庭检察官没有必要出具检察长的授权委托书。