权威解答！用地用海要素保障政策②

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一、权威解答！用地用海要素保障政策②

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本期话题：用地用海要素保障政策问答

内容来源：自然资源部关于印发《用地用海要素保障政策问答》的通知。

该文件共包含十部分、共85问，本期刊发第四部分，敬请关注！

农用地转用和土地征收

27 问：自“三调”成果应用后，部印发了《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》(自然资办函〔2022〕411号)，建设用地审查报批地类以“三调”成果认定，但是实际组卷过程中，也存在现状地类与 “三调”成果不一致的问题，如何解决以“三调”成果报批，导致报批地类与征地补偿地类不一致的问题?批而未供土地，保持现状未变化，三调及变更数据中未变更为建设用地的，该如何申报?

答：《自然资源部办公厅关于规范报部审查的建设项目用地报批材料和审查报告文本格式的函》 (自然资办函〔2022〕819 号)已明确要求，在省级审查报告“申请用地现状”部分，地方需在年度国土变更调查现状地类基础上，结合实际情况进行分类描述，最终形成实际报批地类。因此，实际报批地类与年度国土变更调查现状地类可能并不完全一致。

已取得建设用地批准文件的，可按照建设用地进行报批，审批系统已进行相应的调整。部系统预检是检查地方使用的相关年度变更调查数据是否与部掌握的底图一致，其中如涉及已审批建设用地，应按年度变更调查成果中的现状地类填报，否则无法通过预检。已审批建设用地的相关情况，应在省级审查报告中“申请用地现状”部分进行具体描述，最终体现在实际报批地类中。

28 问：能否以半年为周期，探索下放先行用地审批权限，委托省级自然资源主管部门行使先行用地审批权限或允许省级基础设施项目实施先行用地?

答：建议按照129号文要求执行。

29 问：何时能够出台《关于进一步改进和优化建设用地审批工作的通知》?

答：《关于进一步改进和优化建设用地审批工作的通知》有关优化用地审批的措施已纳入129号文和130号文，不再另行发文。

30 问：在严守耕地和永久基本农田保护红线，切实维护群众利益的基础上，能否以出具承诺函的形式，将生态保护红线不可避让论证、永久基本农田补划论证等内容实质性审查，从用地预审阶段后移至报批审查阶段，缩短审批时间?

答：130号文已明确预审阶段不再需要提交省级人民政府不可避让论证意见。

31 问：对线性基础设施调整用地报批资料，能否以原批准文件和调整用地涉及的征地资料作为要件资料进行审批，不再提供用地预审、林地审核、调规方案等相关资料。交通、水利等重大工程未突破批准用地控制规模的前提下，用地调整的，能否不作为违法用地，在年度变更调查中按实际使用范围予以变更，在不动产登记时以实际用地范围予以登记?

答：建议按照129号文要求执行。下一步我部将继续深化研究调整用地审批实施细则。

32 问：在确实难以避让和保证划足的前提下，允许对市、 县急需开展的学校、污水处理、垃圾处理和殡仪馆等民生项目全省统筹划定，对局部空间进行永久基本农田调整补划。将保供煤矿矿界范围内的永久基本农田调出，并从其他区域相应调入，保持永久基本农田保护目标不变、总量平衡。

答：按照《关于印发“三区三线”划定成果数据汇交要求的函》(自然资办函〔2022〕1541号，以下简称1541号文）及相关文件要求，项目如已纳入省级及以上依法批准的各类规划的，可以调出原永久基本农田。建议按照“三区三线”划定规则，提供批准的文件、会议纪要等相关举证材料，调出原永久基本农田。

33 问：能否适当调整允许占用永久基本农田建设项目范围，将重大民生、特殊项目以及普通省道、干线航道、农村道路等项目纳入允许占用永久基本农田的范围?

答：目前，法律法规有明确规定，一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目确实难以的避让的，需严格进行论证。①重大民生、特殊项目以及普通省道、干线航道等确实难以避让永久基本农田的，按照688号文要求，建议由地方上报并积极申请纳入国家发展改革委重大项目清单，我部将按照“要素跟着项目走”的原则，保障用地需求。②农村道路建设不得占用永久基本农田。按照1541号文要求，纳入“十四五”国民经济和社会发展规划的线性基础设施建设项目可以调出原永久基本农田。对达到农村公路建设标准的，建议按照划定规则，做好建设布局安排，调出原永久基本农田。也可在后期，结合全域土地综合整治，进行统筹安排。

34 问：建设用地备案问题较多，影响用地报批和供地。能否增加新备案系统撤回、修改等功能，赋予省级自主新报、修改备案信息权限?

答：建设用地审批备案系统目前具备修改功能，且已明确相关规则及修改权限。为保障用地备案系统的规范化管理，暂不开放自主新报功能，继续按《关于加强和规范建设用地审批信息备案工作的函》（自然资用途管制函〔2021〕31号）执行。

35 问：130号文“四、改进优化用地审批”中“用地预审批复后，申报农用地转用和土地征收占用耕地或永久基本农田规模和区位与用地预审时相比，规模调增或区位变化比例超过10% 的，从严审查”，其中“从严”如何把握，是否代表需要重新预审?

答：《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)明确规定，线性重大建设项目占用永久基本农田用地预审通过后，选址发生局部调整、占用永久基本农田规模和区位发生变化的，需在用地审查报批时详细说明调整和补划情况。非线性重大建设项目占用永久基本农田用地预审通过后，所占规模和区位原则上不予调整。

预审批复后规模调增或区位变化比例超过10%的项目，已不属于局部调整范畴。为进一步规范占用永久基本农田审查把关，在用地审批阶段将对该类项目将进行从严审查，要说明占用永久基本农田调整原因、调整的必要性和合理性、以及功能分区占用永久基本农田具体情况，在实地踏勘基础上进行充分论证。对涉及新增占用永久基本农田面积过大、论证不充分的，将要求进行重新预审。

36 问：130号文有“规模调增或区位变化比例超过10%的， 从严审查”规定。当用地规模变化时，规划选址是否参考此范围要求操作管理?

答：本条主要是针对农用地转用和土地征收阶段从严审查，不涉及规划选址问题。

37 问：区位变化可否明确一下，如是否包括线性工程按照公里数来计算10%?

答：区位变化指用地位置的变化，不宜简单以公里数计算。

38问：130号文有“规模调增或区位变化比例超过10%的，从严审查”规定，那么对总用地规模没有做出要求?

答： 按照《关于明确用地预审工作要点规范报部初审报告格式的通知》预审工作要点，总面积超10%，新组卷项目范围重合度低于80%的，需重新预审。

39 问：130号文有“规模调增或区位变化比例超过10%的，从严审查”规定，项目范围是否限于线性工程，是否包括能源、水利和其他交通设施?

答：项目范围不仅限于线性工程，还包括能源、水利和其他交通设施用地。

40 问：130号文有“均未发生变化或规模调减区位未变且总用地规模(不含迁复建工程和安置用地)不超用地预审批复规模的，不再重复审查”，不审查的是什么内容?

答：不再重复审查内容是指用地预审阶段已审查，用地报批中未发生变化的内容。

41 问：“支持国家重大项目先行用地”中国家重大项目是指国家发展改革委等有项目批准权的部门批准可研的项目，还是列入国家级规划的项目都可以申报先行用地，是否涵盖已经纳入国家级规划明确但项目批准(核准)层级在省级的项目?

答：国家发展改革委等有项目批准权的部门批准可研的项目，和列入国家级规划的项目都可以申报先行用地。

42 问：规范调整用地审批中，调整原因是否包括由于环保因素、建设难度所造成的设计变更情况?

答：调整原因(类型)仅限于地质灾害和文物保护，不包括其他情形。

43 问：“批准项目的行业主管部门”是指立项(核准、批准)的发改部门还是批准初步设计的行业部门?

答：行业主管部门是指批准初步设计的行业部门。

44 问：规范调整用地审批具体如何操作，与立项的发改等部门、初步设计的审批部门等工作程序如何衔接?

答：项目建设方案调整的，应当按照行业管理规定履行相关审批程序。

45 问：129号文出现了“调整后的项目用地总面积”“调整部分”和“调整后的项目用地”三个词语，能否解读“调整后的项目用地”，明确须报国务院审批用地的情形?

答：目前按调整后的项目用地进行报批掌握。调整后的项目用地是指项目建设方案调整后项目用地规模。

46 问：129号文对可以审批的调整用地情形、审批权限作了相应了规定，能否明确此类调整用地审批具体办理流程，已缴纳的税费如何抵扣，占补平衡和新增建设用地计划如何折算等问题；制订格式文本。

答：报批程序方面仍然按照农用地转用和土地征收的审批程序进行操作。

47 问：调整用地报批时以什么作为报批调整用地依据?以前的预审与规划选址、可研批准或核准、初设是否依然有效?新调整部分的用地无需增加预审?

答：申请调整用地不影响已批准的预审、可研及初设批准文件的效力，新调整部分目前无预审要求。

48 问：涉及调整用地的备案程序是否考虑进行简化，如由省级自然资源主管部门报说明，部根据说明直接对原用地备案信息进行修改调整?

答：备案程序拟由省级自然资源部门根据建设用地审批备案信息修改的规定执行。

49 问：调整用地中，调出的用地是退还农村集体经济组织， 还是按国有农用地可交由农村集体经济组织使用?对于不再使用的土地，可交由原集体经济组织使用，如何具体操作，请明确具体实施细则?

答：不再使用土地的处理，由各省制定具体办法，建议优先按集体性质，交回原集体经济组织使用。同时应注意在处理调整用地时要守住被征地农民利益不受损这条底线。调整用地涉及新征收土地的，必须严格依据新《土地管理法》的要求，对新征收土地规范履行发布公告、开展社会稳定风险评估、签订补偿安置协议等征地前期工作，保障被征地农民的合法权益。

50 问：调整用地范围，涉及生态保护红线的，能否明确调整用地不可避免占用生态保护红线的相关要求。

答：涉及生态保护红线允许的有限人为活动之外，确需占用生态保护红线的国家重大项目，按规定由自然资源部进行用地用海预审后，报国务院批准。报批农用地转用、土地征收、海域使用权时，附省级人民政府基于国土空间规划“ 一张图”和用途管制要求出具的不可避让论证意见，说明占用生态保护红线的必要性、节约集约和减缓生态环境影响措施。

51 问：关于调整用地， 一个项目可以调整几次?

答：原则上只允许调整1次。

52 问：小浪底北岸灌区工程总长235公里，涉及5个市县、29个乡镇、237个行政村。2020年9月自然资源部批复工程5520亩永久用地。由于组卷报批时未要求分村签订征地协议，在实施过程中出现了特殊困难，必须避让而微调渠线，需要重新报批，是否在129号文范围?

答：小浪底北岸灌区工程属于可申请调整用地的线性工程，但征地原因不属于不可抗力因素，不符合申请调整用地的条件。

53 问：在项目建设方案调整后，涉及新增的农用地转用审批和已经批准农用地转为建设用地的撤销，以及已经将集体土地征收为国有土地的撤销，建设用地审查报批具体如何操作。

答：涉及省级政府权限的，省级人民政府可研究制定具体规则；涉及国务院权限的，部将在下一步工作中细化措施。

54 问：如果在项目实施过程中，由于各种原因导致项目确实需要分期分批建设的，可否由项目立项部门出具补充意见，允许项目分期建设?

答：分期建设依据只限定两种：可行性研究报告确定的方案或可行性研究批复中明确的分期建设内容。

55 问：线性工程涉及新增建设用地，农用地转用和土地征收权限均在省级人民政府的，以县为单元分段报批用地，可行性研究报告、初步设计等批复文件是否需要拆分出具，如何执行?

答：分段报批不需要拆分出具可行性研究报告和初步设计批复文件。

56 问：对于块状工程，涉及的农用地转用和土地征收均在省级人民政府权限内的，是否可以县(市、区)为单位分段报批用地?

答：分段报批仅限于线性基础设施建设项目。

57 问：129号文第8条分期分段办理农用地转用土地征收，是否按分段分期后的土地权属、地类和用地规模，报相应批准权的人民政府审批?如，线性工程涉及占永久性基本农田，应报国务院审批，对于分段分期后，不占永久基本农田的部分，是否应由省级人民政府审批用地?

答：分期分段审批不改变项目本身用地审批权限，不改变项目原审批层级，仍按整体项目确定审批权限。

58 问：“农用地转用和土地征收均在省级人民政府权限内的，可以县(市、区)为单位分段报批用地。”项目范围为线性基础设施，是否包含跨地市的水利设施?

答：跨地市线性水利设施也可纳入线性基础设施工程予以考虑 。

59 问：国家委托、授权给省级的权限是否属于“农用地转用和土地征收均在在省级人民政府权限内的”的情形?

答： 国务院授权省级用地审批权的，可视作省政府权限。

60 问：根据129号文，淹没区用地不报用地预审，能否明确淹没区涉及永久基本农田补划地块需不需要在预审阶段上报审查 ?

答：淹没区用地涉及永久基本农田的，需要编制永久基本农田补划方案，但在用地预审阶段不作强制性要求。

61 问：在具体操作中因水利项目建设区和淹没区，涉及转征和只征不转，能否尽快解决系统无法预检的问题?

答： 已对接信息中心完成系统调试，相关项目预检已不受影响。

62 问：水利水电项目涉及的淹没区用地，按129号文规定不预审，在项目申报时，项目用地总规模是否需包含淹没区用地部分?

答：用地预审阶段总规模不包含淹没区部分。

63 问：目前砂石土矿用地难的情况较为突出，历史上多采取临时用地方式予以保障，砂石土矿权审批后用地如何保障没有相应规定，给基础设施建设需求带来影响，能否尽快出台相应的用地保障政策，解决突出的资源需求问题?

答：采矿用地政策文件已征求各省意见，正在修改完善。

64 问：用地审查过程中发现有的项目立项核准文件过期，但是立项部门出具了在有效期内开工建设的证明文件，是否可以据此办理用地手续?

答：可以根据立项部门出具的在有效期内开工建设的证明文件办理用地手续。

65 问：129文件中提出缩小用地预审范围，但按照《城乡规划法》,划拨用地项目需办理选址意见书，能否明确建设用地范围内的建设项目是否还需办理选址意见书?能否从国家层面通过修订《城乡规划法》或授权等方式，进一步整合两个审批内容，统一办理范围、审批层级、审查内容?

答：《关于以“多规合 一 ”为基础推进规划用地“多审合一、 多证合 一 ”改革的通知》(自然资规〔2019〕2号)出台后，用地预审与选址意见书合并为建设项目用地预审与选址意见书，涵盖原用地预审、原选址意见书两项许可的审批内容，依据《城乡规划法》需办理选址意见书的建设项目，仍应进行原选址意见书审批，办理建设项目用地预审与选址意见书。在下一步相关法律修编、规划用地融合改革中，将结合地方实践经验，完善建设项目用地预审与选址意见书办理。

66 问：能否在部级层面出台简化办理建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可的具体措施和操作规程?

答：目前，正在落实《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》 (国办发〔2022〕2号)精神，在现行法律规定下开展规划许可实施规范编制工作，规范许可条件、精简申请材料、压缩程序环节，推进规划许可规范化、标准化、便利化。地方可结合实际进一步减材料、简环节，制定地方性规程。

67 问：129号文件中已经明确铁路项目施工的制梁场、拌合站，办理临时用地的可以占用耕地，能否将范围扩大至所有的交通、能源、水利等所有基础设施项目范围，同时明确公路等其他项目临时用地是否可以占用永久基本农田?

答：在2022年年底前，凡纳入“稳增长”清单的公路项目施工的制梁场、拌合站经实地踏勘确实无法避让耕地的，采用业主单位签订承诺书、省级自然资源主管部门对按期复垦恢复向部做出书面承诺的“双承诺”方式，允许以临时用地方式占用部分耕地，但不得占用永久基本农田。

来源：i自然全媒体

一、用地用海分类标准

法律分析：1、国家国土调查以一级类和二级类为基础分类，三级类为专项调查和补充调查的分类；国土空间总体规划原则上以一级类为主，可细分至二级类；国土空间详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划，原则上使用二级类和三级类；国土空间用途管制、用地用海审批、规划许可、出让合同和确权登记应以国土空间规划确定的用途分类作为管理重要依据。 2、国土空间规划和管理新要求一是体现乡村发展及其特色化管理要求，将“农业设施建设用地”单独列为一级类，下设乡村道路用地、种植设施建设用地、畜禽养殖设施建设用地和水产养殖设施建设用地4个二级类，将破坏耕作层的农业设施相关用地单设一类，体现防止耕地非农化、非粮化的要求。二是实施城乡一体化管理，对城市和农村土地在地类上进行了细分，实现城乡并列、同一口径。将农村宅基地、农村社区服务设施用地与城镇住宅用地、城镇社区服务设施用地并列，统一归入“居住用地”一级类；同时，对于农村社区生活服务之外的乡村工业、仓储、商业等用地，以及公用设施（如共用的水厂、污水处理厂等）和公共服务设施（如幼儿园、小学等）等用地，不单独设立农村专用地类，统一使用城乡一致的建设用地分类。三是对建设用地类型的细分原则进行了调整。其中，对必须要加强管制、提供保障，或选址布局有特殊要求的用地类型进行进一步的细分，如医疗卫生用地，细分为医院用地、基层医疗卫生设施用地、公共卫生用地3个三级类；对用途相近、没有布局管制要求或用途间转换不需严格区别、无特别附加条件的，则不再细分用地类型，如机关团体用地、科研用地。四是应对城市未来发展的不确定性，针对暂未明确规划用途、规划期内不开发或特定条件下开发的用地，增设一级类“留白用地”，并明确该用地仅用于国土空间规划的用地分类。3、采用三级分类体系，共设置耕地、园地、林地、草地、湿地、居住用地、工矿用地等24种一级类和106种二级类、39种三级类。

法律依据：《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》《分类指南》起草大体可以分为两个阶段。第一阶段按照“多规合一”的目标制定规划分类标准，在总结地方实践经验、借鉴国外先进做法的基础上形成初步技术方案，并提交厦门、珠海、青岛、南通等自然资源主管部门试用。第二阶段按照“两统一”和“全生命周期管理”要求，将规划分类标准拓展到国土空间全过程管理的分类标准。今年以来部长专题会多次研究，结合第三次全国国土调查工作，决定将分类名称改为《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，从打通“两规”、打通陆海、到打通调查、规划和用途管制等国土空间各环节管理。经过广泛征求相关部门、地方和专家意见，反复试点总结提升，不断修改完善，最终形成了覆盖全域全要素全过程的统一的用地用海分类。

二、用地用海分类指南

法律分析：《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》。依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，对国土空间用地用海类型进行归纳、划分，反映国土空间利用的基本功能，满足自然资源管理需要。

法律依据：自然资源部《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》

2.1用地用海分类应遵循下列规则：

2.1.1依据国土空间的主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，对国土空间用地用海类型进行归纳、划分，反映国土空间利用的基本功能，满足自然资源管理需要。

2.1.2用地用海分类设置不重不漏。当用地用海具备多种用途时，应以其主要功能进行归类。

2.2用地用海分类应符合下列使用规则：

2.2.1用地用海二级类为国土调查、国土空间规划的主干分类。

2.2.2国家国土调查以一级类和二级类为基础分类，三级类为专项调查和补充调查的分类。

2.2.3国土空间总体规划原则上以一级类为主，可细分至二级类；国土空间详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划，原则上使用二级类和三级类。具体使用按照相关国土空间规划编制要求执行。

2.2.4国土空间用途管制、用地用海审批、规划许可、出让合同和确权登记应依据有关法律法规，将国土空间规划确定的用途分类作为管理的重要依据。

2.2.5在保障安全、避免功能冲突的前提下，鼓励节约集约利用国土空间资源，国土空间详细规划可在本指南分类基础上确定用地用海的混合利用以及地上、地下空间的复合利用。

2.2.6为满足调查工作中年度考核管理的需要，用途改变过程中，未达到新用途验收或变更标准的，按原用途确认。

三、国土空间规划用地用海分类标准

国土空间规划体系的“四梁八柱”，可概括为“五级三类四体系”的构架。
(一)从规划层级来看，国土空间规划分为“五级”。“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，即国家级、省级、市级、县级、乡镇级。不同层级的规划体现不同空间尺度和管理深度要求，其中:国家和省级规划侧重战略性，对全国和省域国土空间格局作出全局安排，提出对下层级规划约束性要求和引导性内容；市县级规划承上启下，侧重传导性；乡镇级规划侧重实施性，实现各类管控要素精准落地。五级规划自上而下编制，落实国家战略，体现国家意志，下层级规划要符合上层级规划要求，不得违反上层级规划确定的约束性内容。
(二)从规划内容类型来看，国土空间规划分为“三类”。“三类”指规划类型，分为总体规划、详细规划、相关专项规划。总体规划强调综合性，详细规划强调实施性，相关专项规划强调专业性。在国家、省、市、县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划；相关专项规划可在国家、省、市、县层级编制；详细规划在市县及以下编制，强调可操作性，是对具体地块用途和强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。
(三)从规划运行方面来看，国土空间规划包括“四个体系”。即规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。其中，规划编制审批体系和实施监督体系包括从编制、审批、实施、监测、评估、预警、考核、完善等完整闭环的规划及实施管理流程；法规政策体系和技术标准体系是两个基础支撑。
拓展资料：
新出台的《分类指南》坚持同级内分类并列不交叉、科学、简明、可操作的原则，采用三级分类体系，共设置耕地、园地、林地、草地、湿地、居住用地、工矿用地等24种一级类和106种二级类、39种三级类。
法律依据：
《中华人民共和国土地管理法》第十八条：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。