政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引

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政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引

如何充分发挥财政在PPP工作中的作用

优质PPP项目主要看哪些标准

公路PPP项目法律实务：3.公路项目PPP/BOT/EPC概念及其区别

一、政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引

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北极星环保网讯:日前，财政部印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》。全文如下：

关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知

财金〔2020〕13号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局：

为规范政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益，我们制定了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，现印发给你们，请遵照执行。

附件：政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引

财 政 部

2020年3月16日

政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引

第一章 总则

第一条 为规范政府和社会资本合作项目（以下简称PPP项目）全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益，根据《中华人民共和国预算法》、《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等有关规定，制定本指引。

第二条 PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。

第三条 项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助。

各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。

第四条 本指引适用于所有PPP项目，包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费项目。

第五条 各参与方应当按照科学规范、公开透明、物有所值、风险分担、诚信履约、按效付费等原则开展PPP项目全生命周期绩效管理。

第二章 PPP项目绩效目标与绩效指标管理

第六条 项目实施机构负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标，报项目所属行业主管部门、财政部门审核。

第七条 PPP项目绩效目标包括总体绩效目标和年度绩效目标。总体绩效目标是PPP项目在全生命周期内预期达到的产出和效果；年度绩效目标是根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果，应当具体、可衡量、可实现。

PPP项目绩效目标编制应符合以下要求：

（一）指向明确。绩效目标应符合区域经济、社会与行业发展规划，与当地财政收支状况相适应，以结果为导向，反映项目应当提供的公共服务，体现环境-社会-公司治理责任（ESG）理念。

（二）细化量化。绩效目标应从产出、效果、管理等方面进行细化，尽量进行定量表述；不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但应具有可衡量性。

（三）合理可行。绩效目标应经过调查研究和科学论证，符合客观实际，既具有前瞻性，又有可实现性。

（四）物有所值。绩效目标应符合物有所值的理念，体现成本效益的要求。

第八条 PPP项目绩效目标应包括预期产出、预期效果及项目管理等内容。

预期产出是指项目在一定期限内提供公共服务的数量、质量、时效等。

预期效果是指项目可能对经济、社会、生态环境等带来的影响情况，物有所值实现程度，可持续发展能力及各方满意程度等。

项目管理是指项目全生命周期内的预算、监督、组织、财务、制度、档案、信息公开等管理情况。

第九条 PPP项目绩效指标是衡量绩效目标实现程度的工具，应按照系统性、重要性、相关性、可比性和经济性的原则，结合预期产出、预期效果和项目管理等绩效目标细化量化后合理设定。

第十条 PPP项目绩效指标体系由绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法构成。

指标权重是指标在评价体系中的相对重要程度。确定指标权重的方法通常包括专家调查法、层次分析法、主成分分析法、熵值法等。

数据来源是在具体指标评价过程中获得可靠和真实数据或信息的载体或途径。获取数据的方法通常包括案卷研究、资料收集与数据填报、实地调研、座谈会、问卷调查等。

评价标准是指衡量绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准具体包括计划标准、行业标准、历史标准或其他经相关主管部门确认的标准。

评分方法是结合指标权重，衡量实际绩效值与评价标准值偏离程度，对不同的等级赋予不同分值的方法。

第十一条 PPP项目绩效目标与绩效指标各阶段管理应符合以下要求：

（一）PPP项目准备阶段，项目实施机构应根据项目立项文件、历史资料，结合PPP模式特点，在项目实施方案中编制总体绩效目标和绩效指标体系并充分征求相关部门、潜在社会资本等相关方面的意见。财政部门应会同相关主管部门从依据充分性、设置合理性和目标实现保障度等方面进行审核。

（二）PPP项目采购阶段，项目实施机构可结合社会资本响应及合同谈判情况对绩效指标体系中非实质性内容进行合理调整。PPP项目绩效目标和指标体系应在项目合同中予以明确。

（三）PPP项目执行阶段，绩效目标和指标体系原则上不予调整。但因项目实施内容、相关政策、行业标准发生变化或突发事件、不可抗力等无法预见的重大变化影响绩效目标实现而确需调整的，由项目实施机构和项目公司（未设立项目公司时为社会资本，下同）协商确定，经财政部门及相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准。

PPP项目移交完成后，财政部门应会同有关部门针对项目总体绩效目标实现情况，从全生命周期的项目产出、成本效益、物有所值实现情况、按效付费执行情况及对本地区财政承受能力的影响、监管成效、可持续性、PPP模式应用等方面编制绩效评价（即后评价）指标体系。

第十二条 项目公司（社会资本）对绩效目标或指标体系调整结果有异议的，可申请召开评审会，就调整结果的科学性、合理性、可行性等进行评审。双方对评审意见无异议的，按评审意见完善后履行报批程序；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理。

第十三条 编制政府付费和可行性缺口补助PPP项目年度支出预算时，应将年度绩效目标和指标连同编制的预算申报材料一并报送财政部门审核。使用者付费PPP项目参照执行。

第三章 PPP项目绩效监控

第十四条 项目实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控。

第十五条 PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理，通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等。

PPP项目绩效监控应符合以下要求：

（一）严格遵照国家规定、行业标准、项目合同约定，按照科学规范、真实客观、重点突出等原则开展绩效监控。重点关注最能代表和反映项目产出及效果的年度绩效目标与指标，客观反映项目运行情况和执行偏差，及时纠偏，改进绩效。

（二）项目实施机构应根据PPP项目特点，考虑绩效评价和付费时点，合理选择监控时间、设定监控计划，原则上每年至少开展一次绩效监控。

第十六条 PPP项目绩效监控工作通常按照以下程序进行：

（一）开展绩效监控。项目公司（社会资本）开展PPP项目日常绩效监控，按照项目实施机构要求，定期报送监控结果。项目实施机构应对照绩效监控目标，查找项目绩效运行偏差，分析偏差原因，结合项目实际，提出实施纠偏的路径和方法，并做好信息记录。

（二）反馈、纠偏与报告。项目实施机构应根据绩效监控发现的偏差情况及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈，并督促其纠偏；偏差原因涉及自身的，项目实施机构应及时纠偏；偏差较大的，应撰写《绩效监控报告》报送相关主管部门和财政部门。

第四章 PPP项目绩效评价

第十七条 项目实施机构应根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价。

财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价。

第十八条 PPP项目绩效评价应符合以下要求：

（一）严格按照规定程序，遵循真实、客观、公正的要求，采用定量与定性分析相结合的方法。

（二）结合PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价。

（三）绩效评价结果依法依规公开并接受监督。

第十九条 PPP项目绩效评价工作通常按照以下程序进行：

（一）下达绩效评价通知。项目实施机构确定绩效评价工作开展时间后，应至少提前5个工作日通知项目公司（社会资本）及相关部门做好准备和配合工作。

（二）制定绩效评价工作方案。项目实施机构应根据政策要求及项目实际组织编制绩效评价工作方案，内容通常包括项目基本情况、绩效目标和指标体系、评价目的和依据、评价对象和范围、评价方法、组织与实施计划、资料收集与调查等。项目实施机构应组织专家对项目建设期、运营期首次及移交完成后绩效评价工作方案进行评审。

（三）组织实施绩效评价。项目实施机构应根据绩效评价工作方案对PPP项目绩效情况进行客观、公正的评价。通过综合分析、意见征询，区分责任主体，形成客观、公正、全面的绩效评价结果。对于不属于项目公司或社会资本责任造成的绩效偏差，不应影响项目公司（社会资本）绩效评价结果。

（四）编制绩效评价报告。PPP项目绩效评价报告应当依据充分、真实完整、数据准确、客观公正，内容通常包括项目基本情况、绩效评价工作情况、评价结论和绩效分析、存在问题及原因分析、相关建议、其他需要说明的问题。

（五）资料归档。项目实施机构应将绩效评价过程中收集的全部有效资料，主要包括绩效评价工作方案、专家论证意见和建议、实地调研和座谈会记录、调查问卷、绩效评价报告等一并归档，并按照有关档案管理规定妥善管理。

（六）评价结果反馈。项目实施机构应及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈绩效评价结果。

第二十条 项目公司对绩效评价结果有异议的，应在5个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理。

第二十一条 项目实施机构应将PPP项目绩效评价报告报送相关主管部门、财政部门复核，复核重点关注绩效评价工作方案是否落实、引用数据是否真实合理、揭示的问题是否客观公正、提出的改进措施是否有针对性和可操作性等。

第二十二条 PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。

（一）按效付费。

政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出，项目实施机构应按照项目合同约定及时支付。

使用者付费项目，项目公司（社会资本）获得的项目收益应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果挂钩。绩效评价结果优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款。绩效评价结果未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的违约条款，可通过设置影响项目收益的违约金、项目展期限制或影响调价机制等方式实现。

绩效评价结果可作为项目期满合同是否展期的考量因素。

（二）落实整改。

项目实施机构应根据绩效评价过程中发现的问题统筹开展整改工作，并将整改结果报送相关主管部门和财政部门。涉及自身问题的，项目实施机构应及时整改；涉及项目公司（社会资本）或其他相关部门问题的，项目实施机构应及时督促整改。

（三）监督问责。

项目实施机构应及时公开绩效评价结果并接受社会监督；项目实施机构绩效评价结果应纳入其工作考核范畴。

第五章 组织保障

第二十三条 各级财政部门应会同相关部门，建立健全PPP项目绩效管理工作相关制度和共性指标框架，加强项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理及信息披露等业务指导，切实做好项目合规性审查，确保项目全生命周期规范实施、高效运营。

各级财政部门应结合预算绩效管理要求，认真审核PPP项目财政收支预算申请及PPP项目绩效目标和指标体系，充分考虑本级财政承受能力，合理安排财政预算，加强对财政资金使用合规性和有效性的监督。

各级财政部门可结合每年工作重点，选取重大PPP项目开展绩效再评价。

第二十四条 各级行业主管部门应按照绩效管理相关制度要求，建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准；合规履行预算编制、申报和执行程序；加强与财政及其他相关部门的协调配合。

第二十五条 项目实施机构、项目公司（社会资本）应严格履行合同约定，确保各项工作合法合规。

项目实施机构应做好PPP项目绩效管理具体工作，并对PPP项目实施规范性、财政资金使用的合规性和有效性负责。

项目公司（社会资本）应做好项目投资、建设、运营、维护、移交等工作的日常管理和信息记录；积极配合开展PPP项目绩效管理工作，并对所提供资料和信息的真实性、完整性、有效性负责。

第二十六条 各级财政部门应会同相关主管部门依托PPP综合信息平台，加强PPP项目信息管理。项目实施机构、项目公司（社会资本）应根据项目实际进展及时提供和更新PPP项目绩效管理相关信息，做好信息公开，接受社会监督。

第六章 附则

第二十七条 本指引自印发之日起30日后施行。

本指引施行前已发布中标通知书的项目，沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款，按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作，绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照本指引进行补充完善。

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一、如何充分发挥财政在PPP工作中的作用

目前随着国家政策加真金白银的大力支持，推广PPP项目可以获得实际的益处，并能进一步促进地方职能转变、发展思路转变。因此如何充分发挥财政部门在PPP工作中积极作用这个问题，已经引起业内人们广泛关注，围绕如何充分发挥财政部门在PPP工作中积极作用这个课题？对各级财政部门来说，需要研究问题很多，肩负任务也很重。对此，笔者根据学习体会和工作实践，就此课题谈点个人看法。
　　一、地方财政为什么要推广运用ppp模式？

　　推进运用PPP模式，不仅能有效缓解政府基础设施和公共服务领域的资金缺口问题，而且也是一项创新的财政政策工具，是一种新的制度安排。

　　（一）探索新型融资渠道，缓解财政压力。过去公共产品和服务供给，都是由财政全部承担。财政条件好的地方，其保障程度好一些，财政条件差的地方，就要通过政府举债来保障。相对于过去政府举债模式来讲，PPP模式无疑是一种既能较好地保障公共产品和服务供给，又能让财政压力减轻的优化融资模式。一方面是融资期限相对较长，期限错配风险相对较小。PPP项目中，社会资本是资金的供给方，为项目建设提供初始资金，财政只需在较长的项目经营期内予以特许权或财政补助方式，给予社会资本的回报。另一方面，政府不直接承担融资风险。与传统由政府通过银行或债券等渠道为基础设施和公共项目融资不同，PPP项目中社会资本是融资主体，在其自有资金不足的情况下，其融资规模、方式、渠道均由社会资本自己作主，并承担相应的融资风险，而政府财政则不再作为融资主体，也就没有了融资风险。

　　（二）引入社会资本参与，提高财政效率。社会资本不同于政府资本，其本身的逐利性决定了它的取向。社会资本投向政府基础设施建设和公共服务领域时，它所考虑的如何以较低的成本取得稳定的较高的收益回报。为达到这一目的，社会资本管理者必须遵循市场经济规律，千方百计优化建设方案，严格控制建设和营运成本。社会资本成本的降低，从财政角度来看，也就是提供政府公共产品和服务的成本降低，从而达到了提高财政资金的效率。

　　（三）让专业人做专业事，分化财政风险。政府基础设施和公共服务领域的投资一般都是投资大、建设期长、资金风险高。传统的做法是由政府决策，财政出钱，部门去做，由于权利、责任、利益分离，再加上行政命令和长官意志，其投资效果可能会大打折扣，同时偿债风险的累积，会造成巨大的财政风险隐患。如果实行PPP，除能提高财政资金效率外，还能有效地分化财政风险。实行PPP，将项目建设和运营管理交由专业的人去做，将有效地减少失误，控制风险，提高公共产品供给效率。同时PPP重中之重是风险控制，即在社会资本与政府资本合作时，就明确了双方的权利、责任、利益及风险分担机制。一般而言，政治风险由政府承担，商业风险由社会资本承担。风险分担机制会使风险承担方愿意接受较低的风险贴水，形成风险转移价值，一定程度上降低了政府债务风险的发生。

　　二、地方财政在推进PPP中做什么？

　　既然PPP是一种创新的财政政策工具，财政部门必须承担起应承担的职责。笔者认为，无论是PPP项目发起、项目准备、采购、监管和移交等环节，财政部门不仅应该全程参与，还要履行政府授权的组织协调、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证、监督管理和绩效评价等项工作。财政应在政府领导下负有主体地位和主导作用。财政部印发的《操作指南》中明确规定：“财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作”。

　　（一）组织协调。地方财政部门应该设立政府和社会资本合作中心，积极组织协调政府各部门及社会资本开展PPP工作。在组织协调工作中，一是做好宣传发动。通过多种方式，大力宣传PPP；发动社会资本，积极参与PPP。二是搞好业务培训。组织相关部门及财政部门内部人员开展PPP业务培训，使其尽快掌握其业务内涵及流程，提高人员素质。三是拿出实施方案。根据本地社会经济发展实际和财政承受能力，拟定PPP实施方案，报政府及人大批准后执行。四是做好规划指导。通过与发改、住建、规划、交通、教育、文化、卫生等部门合作，按照实施方案，分不同类别做好项目的规划指导工作，确保项目的推进。

　　（二）项目筛选。PPP项目，由政府和社会资本发起，以政府发起为主。对潜在的PPP项目，财政部门应会同行业主管部门进行评估筛选，根据筛选结果确保备选项目，并制定项目年度计划和中期开发计划。

　　（三）物有所值评价。筛选确定的项目，财政部门应会同主管部门，立即启动物有所值评价。评价从定性和定量两方面开展。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

　　（四）财政承受能力论证。为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，以明确每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

　　（五）监督管理。财政的监督管理应融于PPP项目的全过程。重点包括：（1）加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。（2）会同项目实施机构做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。（3）会同项目实施机构建立PPP项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务纳入政府综合财务报告。

　　（六）绩效评价。PPP项目建设完工后，必须由财政部门组织相关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等方面进行绩效评价，评价结果作为政府开展PPP管理工作的决策参考依据。

　　三、地方财政在PPP中的如何做？

　　PPP是一种全新的理念，政府从过去基础设施和公共服务的提供者变成了与社会资本的合作者以及PPP项目的监管者。政府角色的转变也带来了财政角色的转变。

　　（一）当好“宣传员”。做好PPP政策的宣传工作，通过各种方式和途径，大力宣传PPP模式和重要意义和实质内涵，提高公众对PPP模式的了解和认识，发动社会资本参与到基础设施建设和公共服务领域。加大培训力度，通过各种培训组织讲座、研讨班等多种形式，培训出一批懂政策、擅管理、业务素质强的PPP专业人才。

　　（二）当好“协调员”。加快建立和完善PPP管理和协调机制，出台和完善PPP管理模式制度，规范PPP项目规划和设计，为政府运用PPP模式提供政策和专业技术指导。在政府的统一领导下，统筹协调好各职能部门做好PPP各环节的工作，形成合力，有序推进。

　　（三）当好“测算员”。物有所值评价和财政承受能力论证是财政推进PPP工作的两项最重要的职能，是确保政府利益，明确政府责任，完善财政预算管理，确定风险分摊比例，防范和控制财政风险，使运用的可利用资源获得长期最大利益，实现ppp可持续发展的关键。履行好这两大职能，财政部门必须做好相关测算工作。一是做好中长期财政收入测算，以确保有预期财力保障的前提下开展合作。财政部近期出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中的核心就是要地方政府突出量力而行的理念，不能盲目扩大PPP项目投资并放大财政风险。财政收入测算要综合考虑经济新常态的中、长、短期影响以及均势变化。二是做好中长期支出测算，以确保支出水平与收入水平的基本匹配。测算支出水平时要综合考虑各方面的需求，以及政府对PPP项目的可承受能力。三是做好财政资金效益评估和测算，以确保少花钱、多办事、办好事。在PPP项目开发阶段，应本着“花钱值得”的原则，对“股权投资、运营补贴、承担风险、配套投入”等方面进行科学的评估与测算。

　　（四）当好“监管员”。完善监管机制，加强对PPP项目建设、运营、移交等全过程的监管。在项目的实施阶段，加强对单个项目和全部项目进行不同层面的监管，通过履约管理、行政监管、公众监督等方式进行监督。建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行效益评价的全生命政府付费、使用周期绩效管理机制。建立项目信息报告和披露制度，提高项目经营管理的合规性、透明性。

　　（五）当好“服务员”。在项目推动和运营过程中，落实好政府支持公共服务事业的税收优惠,
将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,
按照约定保质保量的提供服务。做好资产评估、财务核算等服务工作。牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，严格按合同履约，维护政府信誉，保障社会资本权益。

　　总之，在公共服务领域推广PPP模式，是目前财政部门的一项重要新任务。各级财政部门要有责任有担当，不辱使命、不负重托，勇挑重担、唱好主角，下好先手棋、打好主动仗，推动PPP工作实现新发展、新突破，为财政经济社会发展做出更大的贡献！

二、优质PPP项目主要看哪些标准

2016年6月8日,财政部等20部委联合下发《关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》,该通知第一次公布了完整的PPP项目评审标准。该标准一共15条,前九条是定性的否定标准,后六条是定量的肯定标准。扣除材料规范、示范价值等纯形式标准及主观标准,删除几乎没有异议的社会资本认定标准,提取实施方案及报告实质规则,合并规划立项及其他准备工作,统一了口径。

经过梳理此前发布的PPP相关文件规定,得出认定我国PPP项目的十项标准,大体如下:

主体:实施机构只能是政府或其职能部门或事业单位
PPP中的政府方一般由三方组成:授权机构、实施机构及出资代表。其中,实施机构指和社会资本签订PPP项目合同的政府方。
无论是采用政府购买服务,还是特许经营方式,PPP项目实施机构只能是行政机关或事业单位。
《政府购买服务管理办法(暂行)》财综[2014]96号第四条规定:“政府购买服务的主体(以下简称购买主体)是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条规定:“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作,并明确具体授权范围”。
《评审标准》第1条规定“政府方为国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的”不作为备选项目,否定了发改投资[2014]2724号“行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构”的做法。
尽管如此,行业运营公司可以作为PPP项目中政府方的出资代表。而授权机构指县级以上人民政府,只有在特许经营中才是必须的有,政府购买服务中未强制要求,但从融资角度来说,这也是必要的。

对象:PPP项目不包括商业项目
PPP项目可以包括商业项目吗?PPP项目用地可以是经营性用地吗?
《评审标准》“不属于公共产品或公共服务领域的”不作为备选项目。这与此前规定是一致的。《政府和社会资本合作模式操作指南》财金[2014]113号第六条规定:“基础设施及公共服务类项目,适宜采用政府和社会资本合作模式。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条规定:“基础设施和公用事业领域的特许经营活动,适用本办法。”
按照第二批PPP示范项目申报通知财金[2015]57号规定,公共服务领域包括“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等”。
因此PPP项目只能是公益项目不包括商业项目,经营性用地不宜作为PPP项目用地。商业项目不宜直接打包到PPP项目之中,可以通过一定的结构安排解决商业项目补贴 PPP项目问题。

期限:不低于10年,必须带运营 ,BT不是PPP
PPP合作期多长?BT是PPP吗?如不是,为什么不是?
PPP项目是政府和社会资本长期合作。合作期多长,其他文件并没有规定。只有征集第二批及第三批PPP示范项目的财金[2015]57号及《评审标准》规定:采用建设-移交(BT)方式实施的,或者合作期限(含建设期在内)低于10年的 ,不作为备选项目。
PPP强调项目全生命周期。一个基建或公共服务项目,设计寿命通常在50年到100年。但考虑金融机构融资期限的可行性,规定最低10年是适当的。目前,除非政策性银行,能够做到10年贷款的银行也寥寥无几。
BT仅仅涉及投资和建设环节,其期间也就2年左右,根本未包括全生命周期。项目全生命周期强调的是运营。只有由社会资本负责项目运营,才能提高项目效率,才能做到物有所值。从现有PPP文件上规定的PPP运行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等来看,PPP项目都带O(运营)。当然L(租赁)、M(管理)等也可以视为一种变相的运营。因此,不带运营的BT不是PPP。

融资:不得固定回报、保底承诺、回购安排
PPP模式是地方政府基础设施的融资方式,那么以固定回报、保底承诺、回购安排进行融资的项目是PPP吗?
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第21条规定:“政府可以作出承诺,但不得承诺固定投资回报”。财金[2015]57号及《评审标准》明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。
采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方政府借债融资,扩大地方政府债务,违背了PPP风险共担、绩效评价等原则,因而不属于PPP项目。

采购:采用竞争性方式选择社会资本
PPP项目社会资本如何确定?应采用何种方式进行采购?
对于PPP项目,无论采用特许经营还是政府购买服务,均应采用竞争性方式选择社会资本。《政府采购法》中规定政府购买服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一采购来源、询价五种采购方式。
《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库[2014]215号进一步规定:增加了竞争性磋商的采购方式。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定:“本办法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织。”
在司法实践,特许经营项目未采用竞争性选择投资人,往往认定合同无效。因此《评审标准》规定:“未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的”不列为备选项目。

绩效:按照绩效标准支付服务费
政府补贴是固定回报吗?政府补贴PPP项目的条件是什么?
政府补贴条件是绩效评价合格。根据财金[2014]113号第26条规定:“政府有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第43条规定:“实施机构应当……建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制”。
《评审标准》将产出范围及绩效标准作为评审重点。从而使得社会资本获得的补贴及其他收入因为绩效不同而不同,从而避免出现固定回报情况。

合伙:风险共担、利益共享、合理回报
在PPP模式下,政府和社会资本是什么关系?
PPP项目是政府和社会资本之间类似合伙的合作关系,双方共担风险、共享收益。财金[2014]113号第11条规定PPP项目“在政府和社会资本间合理分配项目风险。”《评审标准》将“风险识别和分配是否充分、合理,利益共享机制能否实现激励相容”作为重要评审标准。
值得注意的是,政府可以承担最低流量、最低供应等风险,保证社会资本不至于因不可预见原因明显亏损。但与之对应,PPP项目应限制社会资本的高额收益作为对冲。

经济:定性定量评价,物有所值
政府为什么要推行PPP模式,政府合算吗?
物有所值评估是PPP的基本条件。财金[2014]113号第八条规定:“财政部门应对项目实施方案进行物有所值评价工作 。经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。”《PPP物有所值评价指引(试行)》规定现阶段以物有所值定性评价为主,定量评价作为补充。而在《评审标准》规定既要定性评价的也要定量评价。”
从现行政府及国外经验来看,政府推行PPP的基本目的是物有所值,也就是政府要合算。目前一线城市推行PPP不力的重要原因就是觉得PPP物不所值。由于基础数据缺乏及其他一些客观原因,物有所值定量分析还有难度,但长远的看,这是必须的。

补贴:通过论证、财政能支付
目前地方债务水平较高,政府是否有能力支付PPP项目的补贴?
PPP项目的政府补贴已被严格限制。财金[2015]57号规定:示范项目“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”该规定明确了政府支出责任占年度公共预算支出比例的上限,保证了政府财政支付的能力,确保财政资金支持到位和项目的长期安全运行。
只有通过财政承受能力论证,证明政府有支付能力时,才作为PPP项目。《评审标准》规定:“未按财政部相关规定开展财政承受能力论证的”不作为备选项目。

前期:纳入规划、审批完成
尽管国家推行力度大,但PPP项目落地较慢。一个重要原因是准备不充分。
《评审标准》特别强调符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的,土地、环评等审批手续完备,社会资本积极响应,一年内可落地。我认为,融资落实也是PPP准备工作至关重要的。

以上10项标准是第三批示范项目的客观标准。但这并不是最高的标准,而是符合PPP政策文件的最低标准。PPP模式正在赶往规范操作的道路上。

三、公路PPP项目法律实务：3.公路项目PPP/BOT/EPC概念及其区别

自2013年底财政部提出PPP概念以来，在国家的大力推广之下，PPP在我国持续升温，形成一轮发展高潮。从2017年下半年开始，财政部、发改委等部委分别从项目管理库、融资等方面出台多项政策，加大对PPP的管控，形成了强监管周期，PPP发展逐步回归理性。

1. PPP的概念

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写。我国的官方翻译为政府与社会资本合作模式。目前国际上关于PPP并没有一个统一的概念。根据我国关于PPP政策文件的规定，在我国PPP的概念可以分为广义和狭义两种。

狭义的PPP强调使用者付费，项目必须具有一定的收费基础，传统的公路BOT项目即属于狭义的PPP项目。

广义的PPP是指政府与社会资本之间的一种合作关系，可以是使用者付费，也可以是政府付费。财政部与发改委政策文件中关于PPP的概念均属于广义的PPP概念。

目前在我国政策文件中，《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）文中关于PPP的概念争议较小，为大家普遍接受。PPP即“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”

2. 我国大力推动PPP 的原因

2014年以来，政府大力推动PPP模式的原因主要有以下几点：

第一，新型城镇化和基建投资带来的巨量融资需求，而地方政府依赖的土地财政却难以为继，信贷刺激的老路也被证明存在诸多隐患。而通过PPP模式可向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可拓宽城镇化和基建项目融资渠道，缓解地方政府财政支出压力。

第二，地方政府融资平台债务数额巨大，PPP模式有利于明确政府支付责任，缓解地方政府债务压力，且与预算改革和地方债务改革相匹配，将隐性债务转变为显性债务，各级政府能做到心中有数。

第三，PPP模式的推广应用，符合深化财政体制改革的要求，促进地方政府转变财政投资理念，创新财政投资方式。

3. 公路PPP项目在中国的发展

公路PPP项目在我国并不是一个新鲜事物，早在20世纪90年代，我国就在公路市政基础设施中运用PPP模式（具体以BOT方式操作）。公路PPP模式在中国的应用和发展，可以分为三个阶段：

第一阶段为初步探索阶段：自20世纪90年代中期，以BOT为代表的PPP实施方式被引入中国的桥梁和公路。如在1994年10月，福建省泉州市就采用BOT方式建设刺桐大桥，1996年12月建成通车；1999年12月襄荆高速公路采用BOT方式建设，2004年6月建成通车。

第二阶段为快速发展阶段：自2004年11月《收费公路管理条例》开始施行。在这个阶段，操作方式以BOT和BT以及政府购买服务为主。

第三个阶段为稳步发展阶段：自2017年至今，公路PPP项目标志性事件是财办金[2017]92号文的发布，此文号称PPP史上最严政策，主要从严格新项目入库标准和集中清理已入库项目两个方面对PPP的合规性作出了强制要求。公路PPP项目进入稳步发展阶段。

4. 公路PPP项目的具体操作方式

在我国不同类型的PPP项目可采用不同的操作方式，具有各自特色。根据财金[2014]113号文和发改投资[2014]2724号文的规定，PPP项目的具体操作方式主要有：委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设—拥有—运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让—运营—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、改建—运营—移交（Rehabilitate-Operate-transfer，ROT）、建设—拥有—运营—移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT）。

公路项目PPP受《公路法》和《收费公路管理条例》等法律、法规的约束，经营性公路在约定的经营期限届满后，应由国家无偿收回。因为经营性公路项目的土地使用权一般是政府无偿划拨的，在公路PPP项目合作期限内，项目公司按《收费公路管理条例》的规定，拥有收费公路的权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权，但并不拥有公路的所有权。

因此PPP模式中的建设-拥有-运营（BOO）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等运作模式，不适用于公路项目。收费公路使用的运作方式主要有建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）三种。

5.BOT概念

BOT(Build-Operation-Transfer的缩写)即建设-经营-移交，指一国政府或其授权的政府部门经过一定程序并签订特许协议将专属国家的特定的基础设施、公用事业或工业项目的筹资、投资、建设、营运、管理和使用的权利在一定时期内赋予给本国或/和外国民民间企业，政府保留该项目、设施以及其相关的自然资源永久所有权；由民间企业建立项目公司并按照政府与项目公司签订的特许协议投资、开发、建设、营运和管理特许项目，以营运所得清偿项目债务、收回投资、获得利润，在特许权期限届满时将该项目、设施无偿移交给政府。

BOT模式多用于投资额度大而期限长的项目。一个BOT项目自确立到特许期满往往有十几年或几十年的时间，整个实施过程可以分为立项、招标、投标、谈判、履约五个阶段。

BOT除了上述的普通模式，BOT还有20多种演化模式，比较常见的有:BOO(建设-经营-拥有)、BT(建设-转让)、TOT(转让-经营-转让)、BOOT(建设-经营-拥有-转让)、BLT(建设-租赁-转让)、BTO(建设-转让-经营)等。

6. BT概念

BT投资是BOT的一种变换形式，即Build-Transfer(建设-转让)，政府通过特许协议，引入国外资金或社会资本进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎回。通俗地说，BT投资也是一种“交钥匙工程”，社会投资人投资、建设，建设完成以后“交钥匙”，政府再回购，回购时考虑投资人的合理收益。

2016年10月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，明确规定在公共服务领域，项目实施不得采用建设—移交（BT）方式。

7.EPC/DB概念

EPC是英文Engineering(设计)、Procurement(采购)、Construction(施工)的缩写。该模式是指一个总承包商或者承包商联营体与业主签订承揽合同，并按合同约定对整个工程项目的设计、采购、施工、试运行(试车)等工作进行承包，实现各阶段工作合理交叉与紧密融合，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责，工程验收合格后向业主移交，业主或业主代表管理工程实施。

DB是英文Design(设计)、Build(建设)缩写。与EPC的主要差别在于没有采购环节，其余与EPC基本一样。

8. 相关概念的主要区别

（1）是否包含融资环节？PPP、BOT、BT均包含融资环节，EPC/DB不包含融资环节。

（2）是否包含建设环节？根据具体的操作方式，PPP可以包含建设环节，也可以不包含建设环节。BOT、BT、EPC/DB均包含建设环节。

（3）时间跨度的区别：相对而言，EPC/DB项目时间跨度最短，BT项目相对较长，BOT/PPP项目的时间跨度最长。

（4）融资环节与建设环节的组合：PPP+EPC/DB、BOT+EPC/DB、BT+EPC/DB

（5）PPP融资方式主要有：PPP+股权投资， PPP+股权投资+缺口补贴

（6）PPP融资环节与建设环节的组合有： PPP+股权投资+EPC/DB、PPP+股权投资+缺口补贴+EPC/DB

从上面我们可以看到，PPP模式事实上包含了BOT/BT模式。也可以说，PPP模式是BOT/BT模式的扩大版或升级版。为了后面行文的简洁和方便，一般只称呼PPP。在需要进行比较或强调的时候，才会说明BOT/BT。

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需要说明的是，在后面所写的文章中，参考了众多的文章和专著，由于这是网络文章，就不一一注明出处，在此表示感谢！

《公路PPP项目法律实务—操作流程、合同解读、诉讼实务》主要参考的专著资料有：

1. 秦玉秀主编，《PPP全流程运作实务—核心要点图解与疑难问题剖析》第2版，中国法制出版社，2020年6月

2. 金诺律师实务所编，《政府和社会资本合作（PPP）全流程指引》第二版，法律出版社，2017年6月

3. 周月萍 周兰萍编著，《PPP项目困境破解与再谈判》，法律出版社，2019年1月

4. 曹珊著，《政府和社会资本合作（PPP）项目法律实务》，法律出版社，2016年4月

5. 曹珊著，《PPP运作重点难点与典型案例解读》，法律出版社，2018年1月

6. 易斌主编，《PPP项目法律实务解读》，中国建筑工业出版社，2016年5月

7. 梁风云著，《行政协议司法解释讲义》，人民法院出版社，2020年10月

8.杨松 高岚君 吴风君 著，《国际投融资法的新发展：BOT法律问题研究》，法律出版社，2006年9月

9.魏志强 主编，《PPP合同纠纷裁判规则及实务指引》，法律出版社，2018年7月

10. 崔德高 著， 《PPP项目执行阶段操作指南100个实务问题深度解析》，法律出版社，2018年6月

11. 崔德高 主编， 《PPP项目执行阶段操作指南100个实务问题深度解析》（第二册），法律出版社，2020年6月

12. 交通运输部（交公路发[2011]135号），《经营性公路建设项目投资人招标文件示范文本》（2011年版），人民交通出版社，2011年4月

13.云南省交通运输厅/云南省质量技术监督局，《公路项目政府和社会资本合作（PPP）标准招标文件》，人民交通出版社，2015年11月

14. 湖南省交通运输厅（湘交函[2020]378号），《湖南省经营性高速公路政府和社会资本合作（PPP）项目社会资本方招标文件示范文本》（2020版），2020年9月

15.各个省市自治区交通运输部门制定的规范性文件、示范文本、参考文本、实施案例。