打破“铁饭碗”，一个山西小县的机构大改革

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打破“铁饭碗”，一个山西小县的机构大改革

山西小县城打破铁饭碗，903人超编，怎样看待这一数字？

精简机构编制，一个人口小县的机构大改革，将会带来哪些影响？

河曲机构改革保留了几个局

一、打破“铁饭碗”，一个山西小县的机构大改革

如何安置分流人员并夯实改革基础，是决定机构改革是否可持续及改革稳定性的关键因素

图/视觉中国

文 | 《财经》记者 张倩

编辑 | 朱弢

从内蒙古准格尔旗出发，沿着车流量稀少的跨省高速公路程行驶两个小时，便可以抵达河曲县。

这是一座行政区划归属山西省忻州市、人口不足13万的小县。河曲县城四面环山，位于黄河拐弯处，是走西口的源头。

对于河曲，山西当地人第一反应是“太偏僻了”，在地理位置上，相较于忻州市，其更接近内蒙古准格尔旗和陕西省榆林市，与外界的连接也多依托于这两座城市的铁路网络。

在群山掩隐中，这个不起眼的小县于一年多前开启了一场在当地可称大动作的改革。

2022年8月，河曲县委改革办宣布，该县承担的人口小县机构改革各项任务基本完成，取得了阶段性成效。

具体成绩包括，将36个党政机构精简为22个，135名领导职数精简为114名；将186个涉改事业单位整合为40个、1964个事业编制核减为659个，“大部制”目标基本实现。对因改革超编的903名事业人员，重新调整配备。

这项改革启动于2020年11月。

当时，山西省政府办公厅下发《关于批复人口小县（河曲县）机构改革试点实施方案的通知》（下称《通知》）指出，河曲县机构改革的整体目标为，深化党政机构和事业单位改革，一体推进县域行政运行体系全面改革，实现精兵简政；通过改革，用3年-5年时间，逐步实现机构、编制、人员大幅度下降，保持干部队伍体系新鲜血液和合理年龄结构，构建简约高效的基层管理体制。

对于改革的举措和周期，河曲县组织部副部长、编办主任邬志明对《财经》记者表示，改革的过渡期为五年，在过渡期内，将对改革范围内的事业编制人员通过下调至乡镇等措施重新安置，精简合并相关机构。在这一过程中，会通过控制退休与新招人员数量的方式，逐渐全部实现改革目标。

对于河曲县的改革，中央党校公共行政教研室原主任竹立家表示，地方政府这种举措是在适应社会主义市场经济发展需要，以降低行政成本、提高效率、转变政府职能，改善人浮于事的状况，随着经济社会发展，这种改革非常必要。

这其中，如何安置分流人员并夯实改革基础，则是决定改革是否可持续及改革稳定性的关键因素。

人口小县的改革“大考”

一位不愿具名的河曲县官员对《财经》记者表示：“太愁人了，全国各个地方的事业编数量都是超编的，但是河曲被选为了改革试点，所以我们还得想办法达到目标。”

据邬志明介绍，河曲县改革前的事业编制数量为1964个，改革启动后，山西省政府及忻州市政府要收回其中1166个，另有139个编制数量下放至乡镇基层政府，这意味着改革后河曲县仅剩659个事业编制。经过初步改革后，目前仍有1562名事业人员，对比编制数量，有903人超编。

河曲县下辖6个镇、6个乡、340个行政村，根据第七次人口普查数据，截至2020年11月1日零时，其常住人口为12.35万人。

根据2012年发布的《中小城市绿皮书》，常住人口低于50万的县即为人口小县，河曲就是一个典型的小县。

河曲县域内没有火车站，与外界连接的只有公路交通，县城内仅有一条主干道。站在主干道的任何一处，目光所及即可抵达县城的四个边界。

与大多数县市可以使用网约车平台出行不一样，河曲县早在十多年前便开发了自己的叫车系统，该系统反应迅速，除打车费，不需要司乘客额外负担其他费用。这使得人们熟知的网约车出行平台在河曲不具备任何竞争力，难以进入，县内出行形成了一个与外界隔绝但完全自给的系统。

此外，这座小县城被位于山西、陕西、内蒙古三省的神府煤田、准格尔能源富集区、朔州工业区、河东煤田等工业基地环绕。河曲县财政局局长韩昌对《财经》记者表示，依托丰富的煤炭和电力资源，河曲县财政收入近年连续增长。

“2019年全县财政收入首次突破10亿元，2020年达到10.2亿元，2021年为12.6亿元，2022年的预算则为13.4亿元。其中，公务员和事业单位人员工资支出每年近7亿元，还有每年中央政府转移支付的10亿元。”韩昌介绍。

财政收入持续增长的另一面，却是开始负增长的人口。河曲县统计局数据显示，2021年河曲县常住人口的绝对量为12.2309万人，增速为-0.64%。

根据民政部披露的信息，截至2020年底，全国共有1700个县及县级市。而《中国县域统计年鉴2019》则显示，人口规模不到5万的县有82个，5万-10万人口的有108个，10万-50万人口的有841个。依此计算，中国现有1031个人口小县，占总数量的61%。

对于这种人口不断外流的人口小县，2021年全国“两会”期间，全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉建议优化县级行政区划，推进小县合并试点，对人口规模低于10万人的小县先行合并试点，减少行政资源浪费，优化生产要素配置。

中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯也对《财经》记者表示，将“铁饭碗”改为“泥饭碗”是一个趋势，“事业编数量是按照当时的人口规模设置的，随着一些地方人口规模的缩小，事业编数量与人口规模不再适配，进行编制数量调整是适应格局形势变化的必要举措，这种改革符合与时俱进的发展思路”。

根据《通知》，此次河曲县改革的主要方向为削减事业编、整合机构、实行领导职数总量控制、推进扁平化管理、推动数字政府管理体制创新。

以机构整合为例，原县水利局、扶贫办、农业局被统一合并为县农业农村和水利局，简称农水局；县发展和改革局、工业和信息化局、能源局以及教育科技局，组建为县发展改革和科技商务局。

在人数精简方面，以财政局为例，改革前财政局及其下属单位总人数为近40人，事业编人员被精简后现在为15人。其他行政机构均与财政局一样被精简了事业编制，这次改革不涉及全县1842个中小学校事业编制及医院事业编人员

人员精简“难题”

相比于机构的合并，更大的难题是人员精简。

“编制增加的时候大家都开心，在很多人眼里那是好事，但是减员确实难度比较大，操作起来困难重重，每个事业编人员背后都有一个家庭需要负担。因此，我们需要考虑非常多的问题。”河曲县组织部部长范永林说。

如何让改革平稳过渡、妥善安置被精简机构官员及超编人员去留的问题，是河曲县组织部乃至县委县政府着重考虑的问题。范永林直言，安抚人心、提振士气、绞尽脑汁琢磨如何妥善安置超编人员，是他过去一段时间的主要工作。

安抚人心的举措之一是，在机构被精简合并后，每个单位原有的一正两副领导职数在整合后的“大机构”中被重新洗牌。县政府、组织部对于职位发生变动的官员，会保持其行政级别不变，并且仍让原有官员负责“大机构”中原来其担任一把手时的领域，同时继续让其负责与市、省相关部门的沟通。“这样可以让大家的心态保持平稳，让改革更加稳妥。”一位不愿具名的县相关部门负责人表示。

而超编人员则被抽调至乡镇工作，以充实乡镇综合便民服务中心、党群服务中心和退役军人服务站的人员配置，加强对基层的管理，更好地为乡镇民众提供服务。

下调人员选择方面，会依据不同人的家庭情况安排，比如没有孩子、老人需要照顾的人员，会被优先考虑。并且，县财政为下调人员每月发放包括交通费用在内的1000元补助，以更增加大家去基层工作的积极性。

截至目前，河曲县事业编人员已实现了从上至下的流动，县级机构人员实现了有效精简，但如何在全域范围内减少事业编人数则仍是一道难题。

在竹立家看来，此次河曲县对事业编的裁减力度非常大，对地方而言，如何分流这些专业技能不突出的人员是非常大的挑战。

在五年的改革过渡期内，山西省忻州市组织部对河曲县事业单位招考人数的规定为“退三进一”，即退休3名事业编人员才能新招1名。但县相关负责人表示，近年退休人员的数量仅占改革方案中要求精简的事业编数量的三分之一，因此为实现改革目标，各单位可能需要十年的时间。

但与人员精简形成对比的是，机构精简后，工作量的明显增加。

比如，机构合并带来的县级机构职能多元化，直接导致一个县级单位需对接多个省市级行政机构。“我们的工作人员得加班加点工作。”河曲县相关部门负责人透露，“我们每天还需要开大量的会，上级各个相关部门的会都要参加，导致本职工作只能在加班的时候做。其实，职责划分清楚后，有些不必要的会议我们是可以不用必须参加的，这样一来，工作效率完全可以进一步提高。”

对此，竹立家指出，小县改革是一个系统工程，县级机构需要清晰各自的职能定位，同时需要有效处理各种行政衔接。“这就对政策的提出及执行提出了更高的要求，即上级行政部门不能仅仅只是提出政策，要求下级执行，而是应更全面地评估措施的合理性。因为如果上下级政府部门衔接不好，导致具体政策执行不到位，就会使基层工作出现漏洞，比方说因人手不够导致基层工作人员跑断腿，以及工作对接流产等等情况。”他说。

在竹立家看来，事业编改革需要服从地方公共服务的需求，从这个角度来说，公务人员必须服务于民众追求美好生活、幸福生活、安全生活的预期。“只有这样，制度改革才具有稳定性、持续性和连续性。否则，改完没几天，地方又会改回来，事业编人员数量最后还会膨胀回去。”

如何保持改革持续性？

与竹立家的担忧类似，河曲县一位不愿具名的官员也担心，以后事业编人员数量还会增长回来，使改革落空。“有些地方改完之后，事业编人员的数量反而比之前更多了，再加上上级政策的不连续性，我们现在改完，以后上边换领导后可能又会要求增加人员，到时候我们还得再招人，基层工作人员更多是听命于上级行事，工作非常不好做。”他直言。

这种担忧和说法不无道理。

近年关于各地进行事业单位改革，但编制数量却依然增长的报道不时见诸报端。更有学者透露，某地进行事业编改革后，事业编人员比改革前反而增加了2000人，其中包括突击申请编制和囤积编制等行为。

在竹立家看来，这种情况一个直接结果，就是在很多基层单位，工作人员经常处于人浮于事的状态，严重降低了效率、增加了行政成本。

对于河曲县被山西省选做机构改革试点的原因，有河曲县政府工作人员认为，河曲县的财政状况良好、干部工作基础好也是一个主要考虑因素。

“有些地方比较穷，‘铁饭碗’改革相当于断了一些人的谋生路径，难度自然会非常大。”上述不愿具名的工作人员举例称，陕西省某县也曾被选做试点意欲推进同样的改革，但在事业编群体引发了强烈反弹，改革尚未开始便被搁置。

而在山西，在河曲县机构改革取得初步成功后，山西省政府办公厅在此基础上又选定了四个小县作为改革的第二批试点，同样要求推进县域行政运行体系全面改革，实现精编简政、瘦体强身、固本强基，加快构建简约高效的人口小县管理体制。

据知情人士透露，原本选定的第二批试点为12个，后减少为8个，最后仅有4个县接受改革指导意见并愿意推进改革。

与改革迂回推进形成鲜明对比的则是，有多名学者及官员对《财经》记者表示，在地方，事业编超编是常见的状况。

对于这种现象，竹立家认为，当地方人员不够用的时候，便会向更低一级的机构借调或者直接雇用编外人员，然后再让这些人参加事业编考试转正。

上海金融与法律研究院副院长聂日明更是指出，有些政府机构有事业编制的人员与无编制人员的比例甚至达到了1∶1。

据聂日明分析，这种情况出现的主要原因为，现行的行政机构体制是“上下一般粗”，即下级机构需要设置与上级机构同样的部门以进行政策、文件、工作传达。“班子必须要配齐，因为如果不设立同样的部门，那上级部门的文件下发给谁呢。”他指出，“以退伍军人管理部为例，一个县里的退伍军人数量是很少的，但是必须要专门成立一个部门，否则发放给退伍军人的补贴给哪个部门？还有分管文化旅游的部门，有些地方根本没必要设置这些部门。”

对于这个问题，汪玉凯表示，事业编改革的难点之一在于，没有将事业单位的属性进行合理分类，“有些是必须依托行政机构才可以运转的，有些是可以由市场来取代的或者是通过培育可以市场化的，首先这个要分清楚，改革才能更彻底地推进”。

而对于地方普遍存在的超编现象，在聂日明看来更深层次的原因则是，中央对地方事务的财政兜底。

“这直接导致了一些地方的冗员冗政格局，特别在那些过度依赖中央财政转移支付的地方，大家当然想尽可能多地去增加编制。但如果赋予地方财政自主权，也就是说让地方自己赚钱自己花，没钱的地方政府必然有很强的削减支出的自主性。而中央政府的补贴限定在对特定领域比如教育、医疗的保障，这样一来，地方在政策执行方面会更具压力和动力，才能达到精简编制和机构的目的。”聂日明表示。

同时他指出，上级政府想要压缩支出、转变政府职能、提升工作效率的意愿是好的，但是相关的配套政策和配套改革需要及时跟进。

而在人员精简的过程中，竹立家认为要有行政法规和政策进行支撑。“1998年公务员制度改革后，人员分流方面始终面临这个问题。我一直认为地方在制定方案的时候要基于规范化、科学化、法治化三个原则，以杜绝改革中因为个体私欲导致的紊乱，只有这样改革才是稳定的和可持续的。”

一、山西小县城打破铁饭碗，903人超编，怎样看待这一数字？

近日，山西省一个名不见经传的小县城火了，如果不是因为打破铁饭碗，超编903人这条新闻，你可能都不知道这样一个人口不足十三万小县城的存在。

山西曲县，一个小县城，它的事业编超编人数竟然高达903人，这个数字是非常出乎意料的。目前，曲县将根据实际情况给予这些超编人员合理的安置，将这些人员下放到乡镇基层政府。一直以来被认为认为旱涝保收的铁饭碗即将被打破，该如何理性看待这一问题呢？

通过这件事情反应出来的信息，我们不难看到，现在大家对于考取事业编制几乎达到了白热化的程度，尤其疫情这几年，各行各业都不稳定，很多人面临着下岗、失业、工资无法正常发放等问题，这样一来，无论什么时候都能正常上岗，都能保证工资都事业编制岗位就成了大家争相哄抢的对象，尤其像那些三四线城市，在父母眼里只有考上编制的孩子才是最后的人生赢家。前几年，热衷于考编的年轻人并不是很多，但近几年受疫情的影响，年轻人也开始纷纷追求稳定，认为只有考编才是最后的胜利。

就像前一段时间调查显示的，考取教师编制岗位的人数，今年比十年前竟然增加了66倍，这是一个非常庞大的数字，后面所代表的含义不言而喻，这里面肯定有很多人不是真的热爱这个行业，只是为了追求生活上的稳定才有此决定。让年轻人为了生活而放弃梦想一味追求考编，这是一件非常残酷且悲哀的事。

再由曲县超编来看，这只是一个小小的县城，那么那些一线二线的大城市，这样的情况一定更严重，所以说，国家对于编制这个问题的改革与出台措施刻不容缓。只有让每个人在自己热爱的事情上发光发热才能真正有所作为，对个人，对国家，都是有利无害的。

二、精简机构编制，一个人口小县的机构大改革，将会带来哪些影响？

首先是进一步优化和加强党委职能配置。加强对各级党的组织、宣传、统战、政法机关的集中协调和统筹。管理侨务；将综合治理和维稳职责下放给党委政法委。各级党委直属机关设立工作委员会，将其列为党委工作机构，进一步加强机关党建工作。改革后，党的领导全面覆盖、全面落实。

其次是外援更有效率。在此次改革产生的新一批涉外机构中，中国国际开发合作署备受关注。该机构由商务部、外交部相关职责组成，负责制定对外援助战略方针、规划和政策，推动对外援助方式改革。此举旨在加强对外援助战略谋划和统筹协调，推动对外援助工作统一管理，更好服务国家外交总体布局和共建“一带一路”。

再者是统筹设置党政机构，切实解决机构重叠重叠问题。除全面深化改革委员会和国家安全委员会外，其他党委审议协调机构办公室均设在政府有关部门，加强统筹协调。整合分散在党委和政府部门的网络和信息化管理职责，设立党委网络安全和信息化委员会办公室，纳入党委工作机构。机构的改革能够更好地为人民服务，在当前首要的条件下进行的改革是促进人民生活水平提升有很大作用。

要知道的是体制改革强化了政府的公共服务和社会管理职能，在人民群众普遍关心的健康、医疗保障、食品药品安全等领域的体制调整和优化力度明显加大。方案提出设立国家卫生健康委员会和国家医疗保障局，整合国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局等部门职责，组建国家市场监督管理总局和国家药品监督管理局。由国家市场监督管理总局主管。

三、河曲机构改革保留了几个局

36个。山西省河曲县人口小县机构改革引发关注。该县将36个党政机构精简为22个、135名领导职数精简为114名；将186个涉改事业单位整合为40个、1964名事业编制核减为659名，“大部制”目标基本实现。
从改革的结果看，该县此次改革力度不小。从机构上看，36个党政机构减掉了14个，精简比例为38.89%，超过1/3。事业单位的改革力度更大，186个事业单位减掉了146个，精简比例为78.49%，超过3/4。
从人员上看，135名领导职数减掉21个，精简比例为15.56%。1964名事业编制减掉1305名，精简比例为66.45%。虽然人员精简比例分别比机构精简的比例要小，但是一下子精简这么多人还是很不容易的。
相对而言，提拔干部、增设岗位比较容易，而精简人员，无论是领导干部还是普通职工，都是一件难事。河曲县如此大的改革力度是值得肯定的。
改革的目的不仅仅是减少机构、精简人员，更要提高效能。通过推行“大部制”改革，该县大经济、大农业、大建设等宽职能架构初步形成，有效解决了机构职能重叠、职责交叉、效能低下的问题。
改革之后，正因为机构、人员减少，河曲县县直部门公用经费支出每年减少1050万元，财政支出的人员工资福利、“五险一金”等每年减少1.33亿元。
河曲县是典型的人口小县，常住人口12万多人。2021年，河曲财政预算收入10亿多元，预算支出19亿多元，支出缺口9亿多元。虽然机构改革后每年减少了1亿多元的支出，但是支出缺口依然巨大，仍然需要不断输血。
人口小县往往也是人口流失突出的地方。前不久，中办、国办印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出，防止人口流失县城盲目建设。
随着人口流失，对基础设施的需求必然降低，防止盲目建设无疑是务实之举。意见还提出“有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移”，意味着人口流失县的人口大概率会继续流失。
要优化县域治理，单靠“大部制”改革还不够，还需要更多探索。有人提出撤并人口小县的建议。与精简机构相比，县域合并可以扩大经济规模，节约行政成本，提高行政效率。这项改革力度更大，也更加复杂，遇到的阻力和难题也会更多。

法律依据：
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
第五十四条 地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。
第五十五条 地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。地方各级人民政府必须依法行使行政职权。